8. EU:s lönetransparensdirektiv 2023/970 och likvärdigt arbete

Inledningsvis ges en bakgrund till lönetransparensdirektivet. Därefter följer en genomgång av kraven på lönerapportering och på publicering som ska möjliggöra jämförelser mellan arbetsgivare, sektorer och regioner. Vidare ges exempel på hur jämförelser av lika och likvärdiga arbeten har tolkats enligt nuvarande lönekartläggningsbestämmelser och den förändring som direktivet medför. Sist berörs frågan om medlemsstaternas ansvar för att utarbeta mallar och analytiska verktyg. Därvid uppmärksammas nödvändigheten av att begränsa merkostnader och administrativa bördor.

Det frivilliga spåret har övergetts – inte bara inom EU

Den 10 maj 2023 antogs EU:s lönetransparensdirektiv 2023/970. Direktivets utformning bygger på en insikt om att domstolsprocesser, utom i undantagsfall, varit en föga framgångsrik väg för att korrigera ojämlikheter i lönesättningen. Tankar om att nya proaktiva metoder behöver utarbetas började samtidigt växa fram inte bara inom EU, utan även i länder som Australien, Kanada, Island eller Nya Zeeland. Utvecklingen av rättsliga regleringar om lönetransparens har därmed varit ett fenomen som kunnat iakttas på ett globalt plan.

Direktivet måste även ses mot bakgrund av målsättningen om att könslönegapet inom Europeiska Unionen skulle ha slutits redan år 2020. För att uppnå detta mål antog EU-kommissionen år 2014 rekommendationer som riktade sig till medlemsstaterna om att vidta frivilliga åtgärder för att öka transparensen gällande lönebildning och lönesättning ur ett könsperspektiv.

European Commission, Commission Recommendation on strengthening the principle of equal pay between men and women through transparency, COM(2014)1405 final.

2014 års rekommendationer kan beskrivas som en verktygslåda bestående av fyra centrala åtgärder: Enskildas rätt till upplysningar om lönesättningen, rapportering på företagsnivå, lönegranskningar (pay audits) och lika lön inom ramen för kollektivavtal.

Fransson & Stüber (2019) Nya metoder för jämställda löner – insyn, rapportering och certifiering.

I och med att direktivet antagits innebär det att det frivilliga spåret övergetts. Den nya bindande regleringen är tämligen omfattande. Syftet är att på olika sätt stärka tillämpningen av likalöneprincipen jämfört med hur den fram tills idag kommit till uttryck i direktiv 2006/54. Exempel på förändringar rör enskilda arbetssökandes eller arbetstagares rätt till information, krav på verksamhetsbaserade löneanalyser relaterade till begreppen lika och likvärdigt arbete, krav på att arbetsgivare ska rapportera nyckeltal om könsrelaterade löneskillnader till ett nationellt övervakningsorgan och att delar av dessa uppgifter ska sammanställas och publiceras. För att förbättra kärandens villkor vid tvister om lönediskriminering finns ändringar som gäller preskriptionsfrist och bevisbörda. Dessutom listas i direktivet nya former av sanktioner, det görs kopplingar till offentlig upphandling och intersektionell diskriminering ges en juridisk definition. Den exemplifiering som här har gjorts är långt ifrån uttömmande. Direktivet ska vara implementerat i EU:s medlemsstater senast den 7 juni 2026. I vilken mån Island och Norge följer denna tidplan, har det inte kunnat gå att få officiella uppgifter om. I slutet av maj 2024 presenterade den svenska utredningen sitt förslag till genomförande av lönetransparensdirektivet, SOU 2024:40.

Krav på rapportering och publicering

Inom ramen för denna rapport kommenteras direktivet utifrån ett fokus på temat likvärdigt arbete. Inledningsvis kan konstateras att det är första gången som det i EU:s lagstiftning preciseras vilka kriterier som ska ligga till grund för att bedöma om två arbeten är likvärdiga. Kriterierna som anges i artikel 4.4 är färdigheter, ansträngning, ansvar och arbetsförhållanden.

Arbetsgivare med minst 100 anställda berörs av en rad detaljerade skrivningar. Exempelvis om att rapportera verksamhetsrelaterade nyckeltal över löneskillnader till ett övervakningsorgan (artikel 9.7) som därefter har till uppgift att publicera delar av dessa uppgifter. Arbetsgivare har skyldigheter att informera anställda om löneskillnader utifrån kategorierna lika och likvärdiga arbeten (artikel 9.9 & 9.10). Vidare finns krav på samråd (artikel 9.6) och gemensamma lönebedömningar tillsammans med arbetstagarrepresentanter (artikel 10). För Sveriges del, som har drygt 10 miljoner invånare, berörs omkring 5 500 arbetsgivare av ’100-gränsen’ och i Norge som har drygt 5 miljoner invånare, berörs cirka 4 000 arbetsgivare.

https://www.ssb.no/virksomheter-foretak-og-regnskap/virksomheter-og-foretak/statistikk/virksomheter.

De löneuppgifter, eller snarare nyckeltal, som blir allmänt tillgängliga via en webbplats som en övervakningsmyndighet ansvarar för, är inte relaterade till begreppen lika och likvärdigt arbete. Istället handlar dessa uppgifter om löneskillnader sorterade efter grundlön och olika tillägg eller rörliga ersättningar (artikel 9.1 a-f). Övervakningsorganets offentliggörande av dessa löneskillnader ska inte enbart kunna knytas till den enskilda arbetsgivaren, utan även bestå av sammanställningar kopplade till sektorer eller regioner (artikel 29.3.c).

Likvärdigt arbete - rapporteringskrav men inte publiceringskrav

I rapporteringskravet som gäller för arbetsgivare med minst 100 anställda ingår även att sammanställa könsrelaterade löneskillnader fördelade på ordinarie grundlön samt lönetillägg eller rörliga ersättningar, utifrån kategorierna lika och likvärdigt arbete. Detta framgår av artiklarna 9.1.g och 9.7. Däremot finns det inget krav på publicering av dessa löneuppgifter, vilket motsatsvis framgår av artikel 29.3.c. Det finns ett årligt rapporteringskrav för arbetsgivare med minst 250 arbetstagare. För arbetsgivare med mellan 100–249 arbetstagare är kravet vart tredje år (artikel 9.2–9.4).

Medlemsstaterna ska tillse att dessa informations-, analys- och rapporteringsskyldigheter kombineras med effektiva sanktioner vid överträdelse (artikel 23.1). Underlåtelser att fastställa om ett rapporteringskrav inte har uppfyllts torde vara lätta att kontrollera. En sanktions- eller straffavgift ett verktyg som föreslås i direktivet.

Erfarenheter från Finland, Norge och Sverige visar att efterlevnaden av bestämmelserna om lönekartläggning hittills varit ytterst begränsade. Mot denna bakgrund kan direktivet medföra en kvalitativ förändring, under förutsättning att staterna utnyttjar möjligheten till (eller kraven på) att utfärda sanktionsavgifter vid underlåten rapportering. I rapporteringskraven till övervakningsorganet ingår det att lämna uppgifter om löneskillnader vid lika och likvärdiga arbeten.

En central uppgift för övervakningsorganet blir att utarbeta lättillgängliga verktyg och mallar för inrapportering med syfte att begränsa merkostnader och administrativa bördor. Detta berör såväl den enskilda arbetsgivaren, som arbetet hos övervakningsorganet, då löneuppgifter och statistik ska sammanställas för publicering.

Framtida bevakning och forskning om likvärdigt arbete på verksamhetsnivå

Löneuppgifter kopplade till likvärdiga arbeten på verksamhetsnivå omfattas inte av kraven på en obligatorisk publicering enligt artikel 29.3.c. I länder där offentlighetsprincipen har en stark ställning innebär det att exempelvis forskare, arbetsmarknadens parter eller journalister, kommer att kunna begära ut inkomna handlingar till övervakningsmyndigheten. I dessa handlingar finns, enligt artikel 9.1.g och 9.7, uppgifter om löneskillnader vid likvärdigt arbete på verksamhetsnivå.

Sammanfattningsvis medför direktivet i denna del att det skapas nya möjligheter för enskilda att få tillgång till en mängd nya lönedata på temat jämställda löner. Hur dessa möjligheter kommer att se ut i praktiken är avhängigt av ländernas lagstiftning om offentlighet och sekretess.

En jämförelse med befintliga lönekartläggningsbestämmelser

Som tidigare nämnts har samtliga nordiska länder utom Danmark bestämmelser om lönekartläggning. Grunden för dessa kartläggningar utgörs av begreppsparet lika och likvärdigt arbete. Dessa länders lönekartläggningsbestämmelser är tämligen lika till sin utformning på så sätt att lagtexten är mindre detaljerad än motsvarande reglering i det nya direktivet. Detaljeringsgraden i den isländska likalönestandarden saknar däremot motsvarighet jämfört med annan nordisk lagstiftning. Krav om att rapportera löneskillnader vid lika respektive likvärdiga arbeten till ett övervakningsorgan finns enbart på Island. I Norge finns krav på att arbetsgivaren ska offentliggöra resultatet från lönekartläggningen. En gemensam nämnare för den befintliga lagstiftningen om lönekartläggning är att det saknas närmare metodbeskrivning för genomförandet av en löneanalys vid likvärdiga arbeten. Likaså förekommer inte några procentsatser som indikerar mer eller mindre acceptabla löneskillnader i den befintliga lagstiftningen.

Av direktivtexten går det att utläsa ett proaktivt förfarande i två steg med syfte att åtgärda omotiverade löneskillnader mellan kvinnor och män.

Steg ett framgår av artiklarna 9.6, 9.9 och 9.10. Arbetsgivaren ska ta fram information om könsrelaterade löneskillnader i samråd med företrädare för arbetstagarna (artikel 9.6). Därefter ska resultatet som visar på löneskillnader vid lika och likvärdiga arbeten presenteras för alla arbetstagare (artikel 9.9). Vidare anges att arbetsgivaren har en skyldighet att inom en rimlig tidsperiod avhjälpa situationen gällande löneskillnader som inte sakligt kan motiveras, dvs. med stöd av tydliga lönekriterier eller kollektivavtalsbestämmelser (artikel 9.10). I detta steg anges inget tröskelvärde för att en omotiverad löneskillnad ska korrigeras.
Det andra steget, som även fått rubriken ”gemensam lönebedömning”, aktualiseras först om samtliga tre förutsättningarna i artikel 10.1 är uppfyllda, nämligen:
- att det föreligger en skillnad i genomsnittlig lönenivå på åtminstone 5 procent i någon arbetstagarkategori (dvs. lika eller likvärdiga arbeten),
- att arbetsgivaren inte kunnat motivera löneskillnaden med stöd av befintliga lönekriterier,
- att löneskillnaden inte avhjälps inom sex månader från den dag lönerapporteringen lämnades in.

Sammantaget medför en gemensam lönebedömning enligt artikel 10 (steg 2) ett mer omständligt åtagande ur arbetsgivarens perspektiv än om löneskillnaderna hade åtgärdats inom ramen för den procedur som framgår av artiklarna 9.6, 9.9 och 9.10 (steg 1). Vid gemensam lönebedömning finns ytterligare skyldigheter, bl.a. att delge information till övervakningsorganet.

I de nordiska länderna saknas bestämmelser som motsvaras av direktivets 5-procentregel. För att illustrera förändringen mot hur befintliga lönekartläggningsbestämmelser har tolkats,

Exemplet är sannolikt giltigt inte enbart för Sverige, utan även utifrån motsvarande lagstiftning i övriga nordiska länder.

används nedan i de första två bilderna exempel som använts av den svenska Jämställdhetsombudsmannen och av Diskrimineringsombudsmannen. I företaget ”Fiktiva” har det identifierats fem olika nivåer gällande arbetskrav, där nivå 1 anger högst krav och nivå 5 lägst krav. Den första bilden illustrerar löneanalysen vid lika arbeten och den andra bilden analysen vid likvärdiga arbeten. Den tredje bilden utgår från samma lönedata, men då kopplade till det nya direktivets tröskelvärde om en löneskillnad på minst 5 procent.

Jämförelse - lika arbete
Kravnivå	Arbete	Könsfördelning				Medellön
		Antal		Procent		Kvinnor	Män	Kv+M	Kv:s lön i % av M:s
		Kv	M	Kv	M	Kvinnor	Män	Kv+M	Kv:s lön i % av M:s
1	Avdelningschef	1	2	33	67	31000	35000	33700	89
2	Arbetsledare	1	2	33	67	21000	24000	23000	88
3	Informatör	2		100		19000		19000
3	Ingenjör		2		100		22000	22000
3	Säljare	2	2	50	50	20500	19500	20000	105
3	Ekonom	1	1	50	50	21000	22000	21500	95
4	Montör	2	24	8	92	17500	19000	18900	92
4	Reparatör		5		100		18500	18500
4	Sekreterare	2		100		18000		18000
4	Lab.personal	8		100		17000		17000
5	Chaufför		2		100		16000	16000
5	Lager	1	3	25	75	15000	15000	15000	100
5	Städare	2	1	67	33	13500	13500	13500	100
5	Reception	1		100		16000		16000

På bild 1 ovan har lika arbeten som utförs av både kvinnor och män färgats med rött. De gröna markeringarna ger uppgift om kvinnornas lön i procent av männens lön i vart och ett av de olika arbetena. Här jämförs löneuppgifter som finns på samma rad, dvs. för varje arbete för sig.

Jämförelse likvärdiga arbeten	Kravnivå	Arbete	Könsfördelning				Medellön
			Antal		Procent		Kvinnor	Män	Kv+M
			Kv	M	Kv	M	Kvinnor	Män	Kv+M
	1	Avdelningschef	1	2	33	67	31000	35000	33700
	2	Arbetsledare	1	2	33	67	21000	24000	23000
→	3	Informatör	2		100		19000		19000
	3	Ingenjör		2		100		22000	22000	←
	3	Säljare	2	2	50	50	20500	19500	20000	←
	3	Ekonom	1	1	50	50	21000	22000	21500	←
	4	Montör	2	24	8	92	17500	19000	18900	←
	4	Reparatör		5		100		18500	18500	←
→	4	Sekreterare	2		100		18000		18000
→	4	Lab.personal	8		100		17000		17000
	5	Chaufför		2		100		16000	16000	←
	5	Lager	1	3	25	75	15000	15000	15000	←
→	5	Städare	2	1	67	33	13500	13500	13500
→	5	Reception	1		100		16000		16000

Bilden 2 ovan har fokus på löneskillnader mellan likvärdiga arbeten. Utgångspunkten är att uppmärksamma förekomsten av strukturell undervärdering av kvinnodominerade yrken, oavsett om det är kvinnor eller män som utför arbetet i det enskilda fallet. Detta visas i kolumnen längst till höger som anger medellön för kvinnor och män tillsammans. Arbeten där andelen kvinnor är mer än 60 procent, är markerade med röd pil till vänster, samt mörkare rastrering. Lönenivåerna för dessa arbeten ska jämföras med lönenivåerna för icke-kvinnodominerade arbeten, markerade med gröna pilar till höger.

Artikel 9.1g löneskillnader per arbetstagarkategori + art. 10.1a med max 5% diff. som gränsvärde

Förekommande arbeten (lika arbeten)	Antal		Medellön		Arbetstagar-kategori (Kravnivå likvärdiga arbeten)	Totala löner i arbetstagarkategorin		Kvinnors lön i procent (%) av mäns lön i arbetstagarkategorin
Förekommande arbeten (lika arbeten)	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män	Arbetstagar-kategori (Kravnivå likvärdiga arbeten)	Kvinnor	Män
Avdelningschef	1	2	31 000	35 000	1	31 000	70 000
Totalt i kategorin	1	2				31 000	70 000
Medellön i kategorin						31 000	35 000	89%
Arbetsledare	1	2	21 000	24 000	2	21 000	48 000
Totalt i kategorin	1	2				21 000	48 000
Medellön i kategorin						21 000	24 000	88%
Informatör	2		19 000		3	38 000
Ingenjör		2		22 000			44 000
Säljare	2	2	20 500	19 500		41 000	39 000
Ekonom	1	1	21 000	22 000		21 000	22 000
Totalt i kategorin	5	5				100 000	105 000
Medellön i kategorin						20 000	21 000	95%
Montör	2	24	17 500	19 000	4	35 000	456 000
Reparatör		5		18 500			92 500
Sekreterare	2		18 000			36 000
Lab. personal	8		17 000			136 000
Totalt i kategorin	12	29				207 000	548 500
Medellön i kategorin						17 250	18 913	91%
Chaufför		2		16 000	5		32 000
Lagerarbetare	1	3	15 000	15 000		15 000	45 000
Städare	2	1	13 500	13 500		27 000	13 500
Receptionist	1		16 000			16 000
Totalt i kategorin	4	6				58 000	90 500
Medellön i kategorin						14 500	15 100	96%

Bild 3 ovan: Som tidigare nämnts bygger direktivet på en tvåstegsmodell med syfte att proaktivt åtgärda omotiverade löneskillnader vid lika och likvärdigt arbete. Nyheten med att introducera dessa steg är att enskilda arbetstagare inte ska behöva initiera en rättslig process mot sin arbetsgivare om lönediskriminering. Ovan illustreras den analys som är nödvändig för att bedöma om löneskillnaden inom en arbetstagarkategori är åtminstone fem procent.

Innebörden av begreppet arbetstagarkategori framgår av artiklarna 3.1.h och 9.1.g. 5-procentregeln finns i artikel 10.1.a.

I exemplet är så fallet i samtliga likvärdiga nivåer utom i nivå 5 (längst ned). Där är differensen mellan samtliga kvinnors löner och samtliga mäns löner fyra procent. Omvänt uttryckt är kvinnors lön 96 procent av männens lön. En sådan analys blir nödvändig om lokala parter inte åtgärdat den osakliga löneskillnaden inom ramen för steg 1 (dvs. artikel 9.10).

Sammanfattningsvis illustrerar bild 3 att direktivet medför en ny form av analys som kan sägas utgöra en sammanvägning av såväl metoden i bild 1 och av metoden i bild 2. Löneskillnaderna på nivå 1 och 2 är exakt de samma i bilderna 1 och 3. När det gäller beräkningen av löneskillnaderna i nivå 3, 4 och 5 finns det skillnader mellan bild 2 och bild 3, dvs. när det finns flera likvärdiga arbeten där lönerna ska jämföras.

Medlemsstaternas ansvar - analytiska verktyg och metoder för löneanalys

I artikel 4.2 tydliggörs att medlemsstaterna har ett ansvar för att utveckla analytiska verktyg och metoder för löneanalys ur ett könsperspektiv. Syftet är att förebygga lönediskriminering. I direktivtexten påminns om att varje medlemsstat enligt EUF-fördraget har en skyldighet att säkerställa att likalöneprincipen tillämpas. Vidare betonas nödvändigheten av att begränsa merkostnader och administrativa bördor för arbetsgivare, med särskild hänsyn till mikroföretag samt små och medelstora företag. Ordet ”verktyg” för att bedöma löneojämlikheter omnämns även i artikel 29.3.b och är i detta sammanhang kopplat till övervakningsorganets uppgifter och behov. I samma artikel hänvisas till att vägledning eller särskild hjälp kan erhållas från EIGE:s analytiska arbete och verktyg. EIGE är EU:s expertorgan för jämställdhetsfrågor. Dessutom framgår av artikel 11 att medlemsstaterna ska tillhandahålla stöd, i form av tekniskt bistånd och fortbildning till arbetsgivare med färre än 250 arbetstagare och till berörda arbetstagarföreträdare.

Begreppet ”verktyg” som används i direktivet är vagt och kan ges olika innebörd. Saken blir inte bättre av att EIGE, som det hänvisas till i artikel 29, hittills inte utvecklat någon form av verktyg för löneanalys. Enligt e-postkommunikation mellan den svenska Jämställdhetsmyndigheten och EIGE i januari 2024 planeras ett utvecklingsarbete att komma igång först under slutet av våren 2024. Ett sådant verktyg ska enligt EIGE syfta till att stötta lokala parters arbete. Följaktligen kan resultatet av EIGE:s arbete inte ligga till grund för de pågående nationella implementeringsprocesserna, då arbetet med att utarbeta lagförslag redan har satt igång i flera av de nordiska länderna.

Det administrativa stöd som arbetsgivare kommer att vara i behov av handlar inte enbart om vägledning vid bedömningen av arbetskrav och jämförelsen mellan likvärdiga arbeten. Stöd eller mallar behövs även för rapportering av en rad olika löneuppgifter, vilket tidigare beskrivits. Dessa löneuppgifter från tusentals arbetsgivare ska därefter av övervakningsorganet granskas, sammanställas, omvandlas till statistik och i vissa fall offentliggöras. Sammantaget behöver således analytiska verktyg och mallar utvecklas dels för användning på verksamhetsnivå (lokal nivå) med syfte att bl.a. skicka uppgifter till central nivå (övervakningsorganet) och dels verktyg för analys av löneskillnader samt för produktion av statistik som genomförs på central nivå, dvs. av övervakningsorganet. Dessa olika analytiska verktyg och mallar för användning på lokal respektive central nivå behöver rimligtvis utvecklas i samklang och vara inbördes avstämda.

Lika och likvärdigt arbete – ett begreppspar som får ökad betydelse

Sammanfattningsvis syftar lönetransparensdirektivet till att stärka och precisera EU-rättens likalöneprincip som bygger på jämförelser av lika och likvärdiga arbeten. Arbetsgivare med minst 100 arbetstagare behöver förhålla sig till dessa begrepp vid utformningen av sina lönekriterier och lönepolitiska ställningstaganden. Vidare behöver dessa arbetsgivare kunna redogöra för könslöneskillnader kopplade till lika och likvärdigt arbete; gentemot den egna personalen, i samrådsförfaranden med fackliga företrädare och i den obligatoriska rapporteringen till ett övervakningsorgan. I alla de nordiska länder som redan har lönekartläggningsbestämmelser ligger tröskelvärdena för skriftliga redogörelser på mellan 10 till 50 anställda. Efterlevnaden av dessa befintliga bestämmelser kommer sannolikt att stärkas som en följd av direktivets implementering.

8. EU:s lönetrans­parensdirektiv 2023/970 och likvärdigt arbete