7. Projekt, kommissioner, forskning och utvärderingar sedan år 2019

I detta kapitel sammanfattas hur frågor kopplade till likvärdigt arbete har behandlats inom forskning, utredningar eller myndighetsrapporter sedan år 2019. Därmed berörs frågor om lönerelationer mellan kvinnodominerat och icke kvinnodominerat arbete, olika sätt att analysera lönestatistik, tillämpningen av lönekartläggningsbestämmelser, kollektivavtalens roll för att främja jämställda löner eller regeringars strategiska ställningstaganden inom området. Sammanställningen gör inte anspråk på att vara komplett. Kapitlet är strukturerat på så vis att det först görs en genomgång för varje land. Avslutningsvis kommenteras möjliga gemensamma drag eller skiljelinjer.

Danmark

En lönestrukturkommitté som bestod av experter och av representanter från arbetsmarknadens parter genomförde under två års tid ett arbete som år 2023 utmynnade i Lønstrukturkomitéens hovedrapport.

Andersen et al. (2023).

Ett av rapportens syften var att skapa en gemensam referensram kring frågor om lönestrukturer och löneutveckling främst inom offentlig sektor. Vidare skulle konsekvenser av en förändring av befintliga lönestrukturer belysas liksom möjligheter till att utveckla modellen för lönebildning, inom ramen för den danska avtalsmodellen på den offentliga sektorn.

I rapporten konstateras att kvinnodominerade yrken i den offentliga sektorn är lågavlönade jämfört med andra yrken med motsvarande utbildningsnivå. De tre yrkena inom offentlig sektor som tydligast hade klättrat i lönehierarkin mellan åren 1969 och 2019 var polis, lokförare och sjuksköterska. Lönestrukturerna ses som ett resultat av de kompromisser och prioriteringar som styrt parternas agerande vid kollektivavtalsförhandlingar. Förhandlingsmodellen bedöms därmed vara opåverkad av politisk påverkan eller styrning. Inom ramen för kommitténs arbete gjordes inga bedömningar av om vissa arbetstagarkategorier skulle kunna betecknas som undervärderade eller underbetalda, jämfört med andra arbetstagarkategorier på dansk arbetsmarknad.

Kommittén hade bland annat i uppdrag att utreda om det funnits problem i förhållande till Ligelønslovens krav på lika lön för lika och likvärdigt arbete. I rapporten konstateras att det inte funnits nämnvärda problem med efterlevnaden av likalönelagen inom offentlig sektor. Denna slutsats byggde på det faktum att det är ytterst sällsynt med rättsliga prövningar gällande lönediskriminering.

Kommitténs arbete utmynnade i fyra rekommendationer för en framtida och hållbar lönebildning inom offentlig sektor:

Transparens: En väl fungerande och hanterbar lönebildning ska stödjas av transparens och förståelse kring parternas avvägningar och prioriteringar, bland annat med hänsyn till vertikala och horisontella aspekter av lönestrukturen.
Anpassningsförmåga: Lönebildningen ska stödja den offentliga sektorns attraktivitet samt underlätta rekrytering och möjligheten till att bibehålla nödvändig arbetskraft.
Proportionalitet och legitimitet: Lönestrukturen ska stödja att lönerna står i rimlig proportion till de anställdas kvalifikationer, erfarenhet, insatser och arbetsuppgifter samt att hänsyn tas till lönerelationer inom privat sektor.
Stödja den offentliga sektorns uppdrag: Lönestrukturen ska stödja att de offentliga institutionerna och den offentliga sektorn som helhet ska kunna utföra sina uppgifter och att kollektivavtalen kan administreras på ett ändamålsenligt sätt.

Lönestrukturkommittén gav även ett uppdrag till VIVE att göra en kunskapsöversikt kring förklaringar till och konsekvenser av den könsuppdelade arbetsmarknaden.

VIVE är ett center för samhällsvetenskaplig forskning, https://www.vive.dk/en/vive-frontpage/.

Rapporten Forklaringer på og konsekvenser af det kønsopdelte arbejdsmarked från år 2022 ger en överblick över studier som publicerats efter år 2015.

Holt, Helle och Søndenbroe, Katja Isa (2022).

Temat i dessa studier är inte begränsat till förhållandena i Danmark.

Forskarna Jørgensen, Hansen och Taxhjelm från Institut for Menneskerettigheder publicerade år 2020 rapporten Kvindefag i historisk skruetvinge och år 2022 artikeln Half a century of female wage disadvantage.

Sørensen et al. (2020) och Sørensen, Skriver Jørgensen och Meiland Hansen (2021).

Dessa texter berör samma tema som legat till grund för lönestrukturkommitténs arbete. Här granskas de relativa placeringarna av 13 yrkesgrupper inom offentlig sektor. Jämförelsen bygger på lönedata från åren 1969 och 2019. Året 1969 är av särskilt intresse, då det danska parlamentet inom ramen för en tjänstemannareform definierade och lade grunden till den lönehierarki som 50 år senare fortfarande, med några få undantag, präglar den offentliga sektorn. I studien dras slutsatsen att parterna inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet i hög grad har reproducerat de värderingar som legat till grund för 1969 års tjänstemannareform. Studien utmynnar i en rekommendation om att det behövs en långsiktig plan för att utjämna löneskillnader mellan kvinnodominerade och mansdominerade yrken och för att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden.

Utgångspunkten för studien från år 2020, Den ’uforklarede’ del af forskellen mellem kvinders og mænds timeløn, är att kvinnor har lägre livsinkomst än män.

Larsen, Verne och Højgaard Mikkelsen (2020).

Det beror bland annat på att de i snitt har lägre timlön. Tidigare studier har visat att hälften av denna löneskillnad är relaterad till olika mätbara egenskaper, främst att kvinnor och män befinner sig på olika delar av arbetsmarknaden. Syftet med denna studie är att ge mer kunskap om den återstående hälften av löneskillnaden, dvs. den statistiskt oförklarade delen. Rapporten utmynnar i en rekommendation till att använda andra eller snarare kompletterade kontrollvariabler för att analysera könslönegapet på arbetsmarknaden.

En studie från 2019, Do Firms Respond to Gender Pay Gap Transparency? har specifikt undersökt om 5a § i Ligelønsloven medfört mätbara förbättringar i förhållande till bestämmelsernas syfte.

Bennedsen et al. (2019).

Studien baseras på lönedata under perioden 2003–2008 och där löneutvecklingen hos verksamheter med 35–50 anställda jämfördes med löneutvecklingen i verksamheter med 25–34 anställda. Studien sammanfattas på följande sätt:

For the first time we are able to document, that pay-transparency really works. A 7% reduction in the pay-gap may not sound impressive, but given the fact that only a limited number of firms in Denmark are governed by this legislation the effect is significant. We can even prove the effect amongst firms, that were not required to provide gender segregated pay-statistics. We know now that wage-transparency works and it is a measure that can be applied nationally as well as internationally.

https://www.insead.edu/news/wage-transparency-works-reduces-gender-pay-gap-7-percent

Finland

I Finland har det sedan år 2006 funnits likalönsprogram som bygger på ett samarbete mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Det senaste i raden är Likalönsprogrammet 2020–2023 där det skrivs fram ett antal konkreta åtgärder för att minska könsrelaterade löneskillnader.

Government.fi (2021:1).

I programmet uppmärksammas att kollektivavtalens utformning är av betydelse i sammanhanget, liksom arbetet med jämställdhetsplaner och lönekartläggning i de enskilda verksamheterna. Vidare uppmärksammas frågan om att underlätta samspelet mellan förvärvsarbete och föräldraskap. Av programmet framgår att regeringen initierat ett antal forskningsprojekt som knyter an till temat likvärdigt arbete och den könsuppdelade arbetsmarknaden.

Ökad lönetransparens genom ändring av jämställdhetslagen utgör slutrapporten för en arbetsgrupp som tillsattes av Social- och hälsovårdsministeriet och som verkade under perioden 21.8.2020 – 31.8.2021.

Government.fi (2021:2).

Uppdraget var att överväga ändringar i jämställdhetslagen som byggde på målet om lönetransparens i likalönsprogrammet. I arbetsgruppens rapport föreslås att rättigheterna till att få information om löner ska stärkas för personal, personalrepresentanter och sådana anställda som misstänker diskriminering. Vidare föreslås att verkställandet av förbudet mot lönediskriminering ska effektiviseras. En anställd som misstänker lönediskriminering på grund av kön ska ges rätt att av arbetsgivaren få löneuppgifter om en annan arbetstagare. Personalrepresentanters rättigheter att få information under lönekartläggningen, och anställdas möjligheter att få information om arbetsplatsernas jämställdhetsplaner och lönesystem, ska stärkas. Rapporten utmynnade inte i några konkreta förslag till lagändringar då arbetsgivarrepresentanterna motsattsatt sig eventuella lagändringar och arbetstagarrepresentanterna krävde mer omfattande förändringar än ministeriet föreslagit.

I rapporten Projekt likvärdigt arbete, slutrapport från år 2022 beskrivs ett forsknings- och utvecklingsprojekt där lönesystem granskats, bedömningar gjorts av kravnivån på arbetsuppgifter och hur principen om lika lön för likvärdigt arbete har hanterats i kollektivavtal och i vissa enskilda verksamheter.

Jämsén, Hietala och Maaniemi (2022).

Slutrapporten utmynnar bland annat i följande rekommendationer:

Granskningen av likvärdigt arbete på arbetsplatserna kan främjas genom lokalt överenskomna lönesystem som gäller hela organisationen. En sådan modell behöver stöttas i de överenskommelser som sluts på central nivå. På arbetsplatserna behöver arbetet med jämställdhetsplaner och kartläggning av lönerna prioriteras. De anställda borde dessutom erhålla mer information om lönesystemen och grunderna för lönesättningen. Den nuvarande lagstiftningen skulle kunna specificeras bland annat vad gäller definitionen av likvärdigt arbete och kollektivavtalens roll i detta sammanhang. Ett bra samarbete mellan arbetsmarknadsorganisationerna ses som en förutsättning för en förbättring av lönejämställdheten.

Rapporten Kollektivavtalens effekter utifrån ett könsperspektiv publicerades år 2023.

Nousiainen et al. (2023). Rapporten finns enbart i finsk version.

En utgångspunkt i rapporten är tidigare rön om att könsrelaterade löneskillnader snarare kan kopplas till indirekt än direkt diskriminering och till olikheter i lönesättningen mellan likvärdiga arbeten. I rapporten specialstuderas ett avtalsområde i offentlig sektor (lantmäteri) och ett avtalsområde i privat sektor (kemisk industri). Bland annat uppmärksammas att företagen ofta följer flera kollektivavtal eller att samma kollektivavtal kan ha bilagor som rör olika personalgrupper. Sammantaget är det vanligt förekommande att samtliga anställdas löner inte bestäms inom ramen för ett och samma lönesystem.

I rapporten uppmärksammas en motsägelse i att arbetsmarknadsorganisationer på ett generellt plan förklarar att de är engagerade i att främja jämställdhet och att de utvärderar könseffekterna av de egna kollektivavtalen. I praktiken verkar dessa deklarationer sällan leda till specifika åtgärder som leder till förändring. När organisationerna som svarat på projektets enkät, om de har vidtagit åtgärder relaterade till jämställdhet, tycks åtgärderna vara relaterade till kartläggning av situationen snarare än till omedelbara förändringar av kollektivavtalens innehåll.

I sina rekommendationer relaterar rapportförfattarna i hög grad till direktivet om lönetransparens som förväntas bli antaget. Av detta följer en nödvändighet att kollektivavtalen i sin terminologi bättre anpassas till de begrepp som följer av EU-rätten. En annan slutsats är att det krävs samordning kring de metoder och verktyg som används för att värdera krav i arbetet. Dessa värderingar påverkar i sin tur lönestrukturer och lönehierarkier. I detta sammanhang hänvisar författarna till det avsnitt i direktivet som numera utgör artikel 4.2. Denna bestämmelse understryker medlemsstaternas ansvar för att säkerställa att analytiska verktyg och metoder vid bedömning och jämförelser av arbetets värde görs lättillgängliga. Arbetet med att utveckla analytiska verktyg bör enligt författarna ske i samarbete med arbetsmarknadens parter. En sådan modell skulle även ge möjligheter till att utveckla varianter som kan anpassas till specifika förutsättningar inom en enskild bransch. Andra rekommendationer handlar om behovet av att precisera lönekriterier och deras tillämpning, så att det exempelvis av ett kollektivavtal framgår vilken relation som finns mellan den del av lönen som relaterar till arbetets krav och den del av lönen som relaterar till individens arbetsprestation. Vidare påpekas att en arbetsgivare enligt EU-rätten inte kan åberopa ett diskriminerande kollektivavtal för att motivera en diskriminerande praxis. Istället vore det rimligt att straffen för diskriminerande bestämmelser i första hand bärs av kollektivavtalsparterna när den enskilde arbetsgivaren i god tro följt avtalets bestämmelser.

Stadsrådets redogörelse om jämställdhetspolitiken från år 2022 är strukturerad kring sju jämställdhetspolitiska mål.

Government.fi (2022).

Mål 4 har rubriken ”Ett ekonomiskt jämställt Finland” och formuleringen samma lön för likvärdigt arbete intar en central ställning. Noterbart är att det talas om ett strukturellt lönegap, vilket konkretiseras i att arbete i kvinnodominerade branscher och yrken i genomsnitt är sämre avlönade än arbete i mansdominerade branscher och yrken. I redogörelsen påtalas att lönediskriminering kan förekomma när kvinnor och män utför samma arbeten, men i synnerhet när uppgifterna är olika men lika krävande.

Här hänvisas till en studie från Larja (2019): Maahanmuuttajanaiset työmarkkinoilla ja työmarkkinoiden ulkopuolella. I verket: Kotoutumisen kokonaiskatsaus 2019: Tutkimusartikkeleita kotoutumisesta. Arbets- och näringsministeriets guider och övriga publikationer 2019:10, s. 28–42.

För att uppnå mål 4 krävs, enligt stadsrådet, ett ingripande i lönediskrimineringen, en korrigering av lönestrukturer som ökar ojämställdheten samt en jämförelse av löner över kollektivavtalsgränserna. Vidare kunde kraven i arbeten som traditionellt utförs av kvinnor beaktas bättre än för närvarande. Vid behov ska därför undervärderingen av dessa arbeten åtgärdas. Den strukturella förnyelsen kan påskyndas genom att främja öppenhet i fråga om löner. I rapporten konstateras att förfarandet med samarbete på trepartsbasis, vilket bl.a. ILO konvention 100 förespråkar, har visat sig vara problematiskt i jämställdhetsfrågor. Det noteras att arbetsmarknadsorganisationernas primära uppgift är att främja intressena för de grupper de representerar. Mot denna bakgrund blir det svårt att vinna acceptans för en permanent förändring av löneförhållanden mellan olika yrkesgrupper. Av den anledningen behöver staten ta ett större ansvar för de internationella människorättsförpliktelserna.

Två forskningsartiklar har ägnat sig åt frågor om lönesättning utifrån ett jämställdhetsperspektiv. I Wage politics and feminist solidarity från år 2021 beskrivs en kamp bland förskolelärare för att höja sina löner.

Koskinen Sandberg (2019).

Bakgrunden till dessa aktioner var ett avslöjande i finska medier om att flera kommuner hade haft hemliga överenskommelser om att inte konkurrera med varandra lönemässigt trots en stor brist på förskolelärare. I Implementing Equal Pay Policy som publicerades år 2021 står sjuksköterskors strejker för högre löner år 2007 i fokus.

Saari, Kantola och Koskinen Sandberg (2021).

Island

De rapporter eller studier som här refereras till handlar i hög grad om erfarenheter med jämställdhetsstandarden ÍST 85.

Med utgångspunkt i Islands åtaganden enligt ILO konvention nr 100 om lika lön för likvärdigt arbete tillsatte regeringen år 2021 en arbetsgrupp som bygger på ett trepartssamarbete. Gruppens arbete sammanfattas i dokumentet Rekommendationer om omvärdering av kvinnors arbete (Titeln fritt översatt från isländska).

Government.is (2021).

I dokumentet görs antagandet att det är möjligt att bedöma och jämföra kraven i arbetet för olika yrken på den isländska arbetsmarknaden. Utifrån en sådan övergripande ambition skulle det kunna vara möjligt att korrigera lönegapet mellan kvinnor och män. Följande uppgifter angavs för arbetsgruppen:

Diagnostisera problemet. Etablera ett utvecklingsprojekt för bedömning av värdet av olika yrken och därmed identifiera vilka faktorer som typiskt leder till att kvinnoarbete undervärderas.
Utveckla verktyg. Tillsammans med analysen ska verktyg utvecklas som fångar upp och stödjer jämställdhetslagens målsättning och som underlättar arbetsgivare att följa lagens krav på lika lön för likvärdigt arbete.
Tillsammans med parterna på arbetsmarknaden utveckla förhandlingsprocedurerna när frågor om lönejämställdhet aktualiseras. Vidare att granska i vilken mån olika anställningsförhållanden och outsourcing har betydelse ur ett jämställdhetsperspektiv.
Öka kunskapen och medvetenheten om jämställdhetslagens likalöneprincip, bl.a. genom utbildning, rådgivning och ökad dialog.

Rapporten Job Evaluation från år 2024 är resultatet av den arbetsgrupp som ovan beskrivs.

Government.is (2024).

Rapporten visar att projektets ambitioner enbart kunnat uppnås i begränsad utsträckning. Arbetsgruppen blev inte enig om alla slutsatser i rapporten. Detta framgår av ett separat ställningstagande från den isländska arbetsgivareföreningen (SA). Noterbart är att ett gemensamt arbete med att utveckla verktyg (toolkit) samt därtill hörande pedagogiskt material för arbetsvärdering kommer att fortsätta och att staten i detta arbete ses som en viktig aktör.

Artikeln Equal Pay for Work of Equal Value? Iceland and the Equal Pay Standard publicerades i tidskriften Social Politics år 2022.

Wagner (2022).

Studien bygger på djupintervjuer med nyckelaktörer inom regeringskansliet, arbetsgivarorganisationer, fackföreningar, HR chefer samt personer med särskild sakkunskap om internationella HR-standarder. Artikeln ger en initierad inblick i utvecklingsprocessen av den isländska standarden. Studien visar att det genomgående funnits ett spänningsfält mellan olika aktörers förväntningar på standarden. Typiskt för arbetsgivarperspektivet är att standarden i första hand ses som ett tekniskt hjälpmedel för att förbättra lönesättningsprocessen i sig. Andra aktörer inom forskning och vissa fackföreningar ser ett behov av att rådande värderingar av kvinnodominerade och mansdominerade arbeten revideras. Av intervjuerna framgår att samhälleliga värderingar som är färgade av könsstereotyper indirekt synes påverka de arbetsvärderingar som genomförs i de enskilda verksamheterna.

Det finns en fråga som det inte ägnats särskilt mycket uppmärksamhet åt i samband med implementeringen av likalönestandarden. Det handlar om hur arbetet med lönekartläggning och certifiering samspelar med det traditionella förhandlingssystemet om lönesättning. Erfarenheter så här långt visar att arbetet med standarden inom en verksamhet i första hand bygger på en dialog mellan arbetsgivarparten och certifieringsorganet. Detta innebär att samverkan med fackliga representanter i många fall är tämligen begränsad.

En artikel som fritt översatt från isländska har titeln Skräddarsy verktyget efter verkligheten eller verkligheten efter verktyget? Om likalönestandarden och avskaffandet av könsbaserade löner publicerades i Icelandic Review of Politics and Administration nr 2022:2.

Haraldsdóttir, Rafnsdóttir och Jónsdóttir (2022).

Det som undersöktes var om likalönestandarden kunde sägas ha bidragit till att minska könslönegapet. Studien var baserad på intervjuer med personal från fyra certifieringsorgan som varit delaktiga i genomförandet av standarden. Vidare analyserades förändringar av löneskillnaderna mellan könen utifrån den officiella statistiken om löner under perioden 2012–2020. Forskarna jämförde löneutvecklingen för kvinnor och män inom enskilda verksamheter före och efter deltagande i certifieringsprocessen. I studien visades att standardens införande inte kan ha påverkat könslönegapet mer än marginellt. Skillnaden i löneutveckling mellan de organisationer som genomfört certifiering och de som inte hade det var endast 1 procent. Löneskillnaderna mellan könen i hela landet hade minskat med nästan 8 procent under perioden. Vidare avslöjade undersökningen allvarliga brister gällande stöd eller riktlinjer från myndighetshåll.

Även från den isländska regeringens sida uttrycks en insikt om standardens begränsningar för att påverka lönegapet på nationell nivå:

It is first and foremost a management requirement standard; an administrative tool designed to establish and maintain gender equality in pay systems within a company or an institution. It is not promoted and designed to tackle wage differences between companies and institutions and the implementation of the Equal Pay Standard does therefore not address gender-segregated labour market.

Sidan 2 i Report from Government of Iceland to the ILO on C 100, 24-02-07.

I ett working-paper från Islands statistikmyndighet, Icelandic gender pay gap analysis 2008-2020, analyseras olika variabler för att få en ökad förståelse bakom de siffror som ligger till grund för det officiella könslönegapet.

Calian (2021).

En intressant variabel som används i den isländska rapporten är yrkets könssammansättning (mansdominerad, balanserad och kvinnodominerad). När variabeln tas med i modellen bidrar den till att både kvinnors och mäns lön gynnas i hög grad av yrken som har balanserad könsfördelning, för kvinnor mer än män. Det visar sig dock att resultaten av denna variabel inte ger signifikanta värden.

Norge

Lønnskartlegging: et verktøy for et mer likestilt arbeidsliv? är en rapport publicerad år 2024, som inledningsvis beskriver de juridiska ramarna kring lönekartläggning och uppdraget för involverade tillsynsmyndigheter.

Brandal Mykelbust, Teigen och Tica (2024).

Därefter undersöks hur lönekartläggningar rent praktiskt hanteras i olika verksamheter och hur resultaten av kartläggningarna uppfattas och förklaras. Datamaterialet består av 75 årsrapporter från större arbetsgivare. En redovisning av lönekartläggningsarbetet ingår i dessa rapporter och samtliga årsrapporter har gjorts tillgängliga via länk i en separat rapportbilaga. Intervjuer som genomförts visar att rapporteringen upplevs som resurskrävande, samtidigt som det i vissa fall kan handla om en uppstartskostnad då det saknats rutiner. Intervjuerna visar även att arbetet med lönekartläggning lett till nya sätt att analysera löneskillnader och att det i en rad fall medfört korrigeringar som annars inte hade ägt rum. Meningarna går isär kring värdet av att analysera löneskillnader utifrån begreppet likvärdigt arbete. Kritikerna hänvisar till att orsaken till dessa löneskillnader i huvudsak ligger bortom den enskilda arbetsgivarens möjligheter till påverkan. I ett avslutande kapitel diskuteras olika digitala möjligheter, dels för att underlätta lönekartläggningsarbetet, dels för att på nationell nivå sammanställa erfarenheter av lokalt lönekartläggningsarbete. Där görs även referenser till liknande projekt utanför Norges gränser.

Bufdir är den myndighet i vars uppdrag det ingår att ge rådgivning och att utveckla verktyg och metoder för lönekartläggning. En av rapporterna som återges i kapitel 6 har sin bakgrund i uppdrag från Bufdir. Följande klickbara dokument som utgör en mall för att analysera könslöneskillnader kommer från myndighetens webbplats: Likestillingsredegjørelse. Eksempelvirksomhet.

Bufdir, Likestillingsredegjørelse, lønnsforskjeller, utdrag ur dokument 28 februari 2024.

Noterbart är att det i mallen för kartläggning finns separata poster för grundlön, oregelbundna tillägg, bonus och ersättningar för övertid. Vidare efterfrågas könsuppdelade uppgifter om andel med tidsbegränsade anställningar, föräldraledighet, faktisk deltid och ofrivillig deltid. Av mallen är det tydligt att en god jämställdhetsanalys bör bygga på en kombination av data om löner och data om arbetsvillkor.

I en artikel från år 2021, Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn – hvilken rolle spiller bedriften?, redogörs för analyser av könslöneskillnader i norsk privat sektor.

Misje Østbakken och Frisell (2021).

I studien uppmärksammas särskilt om storleken på företaget, dvs. antalet anställda, kan ha betydelse. Det granskade materialet visar att könslöneskillnaderna är större i de mindre företagen än i de medelstora. De största könslöneskillnaderna uppvisas i de största företagen. Undersökningen visar även att storleken på företag har betydelse för lönenivåerna rent generellt. En av undersökningens slutsatser rör orsakerna till den statistiskt oförklarade löneskillnaden på 9–10 procent som det granskade materialet totalt uppvisar. Denna oförklarade löneskillnad kan inte relateras till att kvinnor och män typiskt sett arbetar i olika typer av företag som har olika lönenivåer. Materialet indikerar istället att orsaken till löneskillnaderna finns inom de enskilda företagen.

Rapporten Likelønn og det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Individuelle preferanser eller strukturelle begrensninger? från år 2020 består av två delar.

Wagner et al. (2020).

Den första delen ägnas åt närmare analyser av den nationella statistiken kring löneskillnader mellan kvinnor och män. Bland annat konstateras att inkomstgapet mellan kvinnor och män beräknat på årsbas ligger på mellan 20 till 30 procent beroende på utbildningsnivå. Skillnaden i lönenivå per timme är 10,8 procent för hela arbetsmarknaden och 16,5 procent bland dem som tagit en universitetsexamen. Skillnaderna i det oförklarade lönegapet är betydligt mindre, 7,7 procent för hela arbetsmarknaden och 7,5 procent bland högskoleutbildade. De viktigaste faktorerna som förklarar lönegapen hänger samman med kvinnors och mäns val av att arbeta i olika sektorer, näringsgrenar och yrken.

Den andra delen av rapporten ägnas åt att analysera förklaringar och strategier kring könslönegapet i två statliga utredningar och i ett antal styrande dokument från den fackliga centralorganisationen LO. I rapporten konstateras att det råder konsensus om att lönegapet hänger samman med den könssegregerade arbetsmarknaden. Vidare noteras att det i de två utredningarna, NOU 2008:6 och NOU 2013:13, dras olika slutsatser gällande den så kallade frontfagsmodellen.

Regeringen.no (2008) och Regeringen.no (2013).

I 2008 års utredning görs bedömningen att parternas löneförhandlingssystem enligt frontfagsmodellen bidrar till att reproducera och upprätthålla lönerelationerna mellan kvinnor och män. I den senare utredningen betonas modellens positiva betydelse för norsk ekonomi. Inom LO har frågan om lika lön mellan kvinnor och män tenderat att hanteras som en fråga om att höja låglönegrupper, vilket inte nödvändigtvis kommit kvinnodominerade yrken i offentlig sektor till godo. Grundmaterialet till rapporten 2020:4 har även resulterat i en publikation år 2021 på engelska, Egalitarian inequality: Gender equality and pattern bargaining.

Wagner och Teigen (2021).

Sverige

Den svenska Jämställdhetsombudsmannen genomförde under början av 2000-talet omfattande granskningar av arbetsgivares lönekartläggningar. I samband med att myndigheten lades ned och istället uppgick i den nya Diskrimineringsombudsmannen med tillsyn över sju diskrimineringsgrunder ändrade tillsynen av lönekartläggningar karaktär. I rapporten Tio år med Diskrimineringsombudsmannen. En rapport om nedmontering av diskrimineringsskyddet från år 2020 beskrivs hur denna tillsyn kom att reduceras till rådgivning och där sanktioner eller uppföljningar när arbetsgivaren lämnat in bristfälliga lönekartläggningar inte längre tillämpades.

Svenaeus (2020).

I rapporten konstateras vidare att Diskrimineringsombudsmannen inte har drivit något enda mål om likvärdigt arbete.

Det faktum att lönekartläggningsbestämmelsernas efterlevnad under lång tid varit bristfällig var en bidragande orsak till att regeringen år 2018 tillsatte en utredning med syfte att effektivisera ombudsmannens tillsyn. Utredningen utmynnade i två olika betänkanden Effektivare tillsyn över diskrimineringslagen och Ett utökat skydd mot diskriminering.

Regeringen.se (2020) och Regeringen.se (2021:2). Utredningarna behandlar även andra frågor än tillsynen av lönekartläggning.

Båda utredningarna har remissbehandlats, men hittills har regeringen valt att inte föreslå de lagändringar som utredningen föreslagit.

Enda undantaget gäller ett förslag om utvidgat skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet.

Hur arbetet med lönekartläggningar går till i fem kommuner beskrivs i en studie som publicerades år 2022, Decoupling gender equality from gender pay audits in Swedish municipalities.

Salminen-Karlsson och Fogelberg Eriksson (2022).

Forskarna fann att kommunernas arbete med lönekartläggningar liknar en byråkratisk övning, utan praktisk betydelse för att utjämna löneskillnaderna mellan könen. Analyserna som ligger till grund för lönekartläggningarna tillåts inte få lönepolitiska konsekvenser. Kommunerna anser sig nämligen inte ha ekonomiska resurser till att förändra befintliga lönestrukturer.

Lönekartläggning var temat för rapport 2019:16 från Riksrevisionen, Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning – ett trubbigt verktyg för att minska löneskillnader mellan könen.

Riksrevisionen, rapport 2019:16.

Ett centralt resultat i rapporten var att bestämmelserna hade en begränsad möjlighet att påverka löneskillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden i sin helhet. De metodmässiga ansatserna i rapporten, och därmed grunden för Riksrevisionens slutsatser, kom att ifrågasättas i promemorian En kommentar till Riksrevisionens rapport 2019:16 om lönekartläggningsbestämmelser.

Rickne och Stüber (2019).

Regeringen kom att svara på Riksrevisionens rapport i skrivelse 2019/20:48.

Regeringen.se (2019).

Regeringen landade bland annat i slutsatsen att den lagändring som trädde i kraft år 2017, samt ytterligare förstärkningsåtgärder som infördes vid denna tidpunkt, måste ges en chans att få ett genomslag. Skrivelsen utmynnade i ett antal förslag om hur samspelet mellan kollektivavtalssystemet och lagstiftningen skulle kunna förbättras. Några av dessa förslag, exempelvis om förbättrad lönestatistik på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå, kom att ingå i uppdraget till Kommissionen för jämställda livsinkomster.

Denna kommissions arbete har sammanfattats i slutrapporten Minska gapet. Åtgärder för jämställda livsinkomster, SOU 2022:4. I rapporten ges en detaljerad beskrivning av kunskapsläget gällande arbetsvärdering, lönekartläggning, lönestatistik ur ett jämställdhetsperspektiv och initiativ om ökad lönetransparens, inom EU, på Island och i olika anglosaxiska länder. En särskild underlagsrapport som beställdes av kommissionen har som tema Likalönelagar i Kanada.

Svenaeus, Lena (2021).

Ett av utredningens förslag handlar om att det finns behov av att klargöra under vilka förutsättningar marknadslöneläget utgör ett godtagbart skäl för avsteg från likalöneprincipen. I Kanadarapporten exemplifieras hur sådan lagstiftning är utformad i provinserna Ontario eller Quebec. Vidare efterlyser kommissionen en ny reglering som förenar en effektiv tillsyn och aktiv spridning av information till de som berörs, dvs. såväl lokala som centrala parter på arbetsmarknaden. Kommissionen förordar även krav på lönerapportering, men att inrapporterade löneuppgifter ska vara resultatet av ett samverkansförfarande på lokal nivå. Den isländska modellen bedöms ha såväl fördelar som nackdelar. En fördel jämfört med den ordning som gäller i Sverige är att det sker betydligt fler kontroller av isländska arbetsgivares arbete med att genomföra lönekartläggningar. Som nackdel ses avsaknaden av ett krav på att behöva samverka med lokala arbetstagarföreträdare. Beträffande den befintliga lönestatistiken rekommenderas en översyn av befintliga yrkeskoder, då många kvinnodominerade yrken har grövre indelningar än mansdominerade. Kommissionen ser även nödvändigheten av en bredare diskussion om olika metoder för att analysera och beräkna horisontell och vertikal lönesegregering på arbetsmarknaden, i syfte att få ökad förståelse för omfattningen av olika former av diskriminering.

Den fackliga centralorganisationen för arbetaryrken, LO, betonar att den fackliga rörelsen spelar en viktig roll för att sätta press på politiken. Det handlar om att leva upp till de jämställdhetspolitiska målen om att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om makt, inflytande och ekonomisk självständighet. I rapporten LO:s jämställdhetsbarometer 2023 understryks LO:s målsättning om att värdediskrimineringen av kvinnodominerade yrken ska upphöra.

Bergold, Lorentzi och Löfgren (2023).

Vägen dit ska nås genom att arbetsmarknadens parter tar ett gemensamt och långsiktigt ansvar för jämställda löner på hela arbetsmarknaden. Särskilda satsningar på att höja de lägsta lönerna i arbetaryrken måste fortsätta. För att utjämna skillnaderna krävs att lägstalönerna i genomsnitt ökar procentuellt mer än medellönen for arbetare.

Jämställdhetsmyndigheten publicerade år 2023 rapporten Likvärdiga yrken - likvärdiga kollektivavtal.

Calleman (2023).

Genomgången, av en rad anställningsvillkor i kollektivtal för verksamheter som utför välfärdstjänster jämfört med motsvarande villkor i ett antal mansdominerade branscher, visar att skillnaderna inte är särskilt stora samt att skillnaderna inte heller har någon tydlig riktning. För att på ett lokalt plan identifiera hinder för likabehandling föreslås att utvidga området för, eller precisera innebörden av, diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder. Exempelvis framgår bara av förarbetena, men inte av lagtext, att arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder omfattar fördelningen av heltids- och deltidsanställningar samt av visstidsanställningar och tillsvidareanställningar. Vidare konstateras att en allmän förstärkning av de aktiva åtgärderna skulle kunna åstadkommas, genom att införa procedurregler för samverkansformerna mellan arbetsgivaren och arbetstagarrepresentanter. Sådana regler skulle kunna införas såväl i lagtext som i kollektivavtal. Liknande regler finns idag i medbestämmandelagen och i arbetsmiljölagen. En annan förutsättning för att både befintliga och eventuellt framtida regler om aktiva åtgärder ska fungera, är att reglerna görs effektiva med hjälp av tillsyn och sanktioner.

Medlingsinstitutet publicerar i juni varje år en rapport som analyserar utvecklingen av löneskillnaderna mellan kvinnor och män under föregående år. Den senaste är Löneskillnaden mellan kvinnor och män 2022.

Medlingsinstitutet (2023:1) Löneskillnaden mellan kvinnor och män 2022.

Av rapporten framgår att mellan år 2007 och 2019 gick den genomsnittliga löneskillnaden från att ligga över 16 procent till att bli lägre än 10 procent. Under de tre senaste åren har löneskillnaden legat mer eller mindre stabilt. Den standardvägda skillnaden, som bland annat beaktar det faktum att kvinnor och män arbetar i olika yrken och sektorer, har till och med uppvisat en viss uppgång. Medlingsinstitutet presenterade även i juni 2023 resultatet av ett regeringsuppdrag med ett bredare anslag, Inkomstskillnader mellan kvinnor och män.

Medlingsinstitutet (2023:2) Inkomstskillnader mellan kvinnor och män.

Sammanfattning och ett nordiskt perspektiv

I de studier och rapporter som presenterats i detta kapitel tydliggörs att principen om lika lön för likvärdigt arbete, som i sin kärna har sin utgångspunkt i jämförelser inom en och samma arbetsgivares verksamhet, även har en koppling till ett strukturellt och samhälleligt perspektiv. Då löneskillnader mäts på nationell nivå är skillnader i lönenivåer mellan kvinnodominerade och icke kvinnodominerade yrken och sektorer den viktigaste förklaringsfaktorn till lönegapet. När det strukturella perspektivet kommer in i bilden sker även en förskjutning av ansvarsfrågan för dessa löneskillnader, från företrädare för arbetsmarknadens parter till staten. Politikens möjligheter till att påverka spelreglerna för arbetsmarknadens parter sker på en rad olika sätt: Genom beslut om att expandera eller att minska specifika delar av den offentliga sektorn, genom utformning av villkor för barnomsorg, äldreomsorg, föräldraledighet och vård av nära anhöriga eller genom att bidra till ramverk som främjar en ’frontfagsmodell’ och som inverkar på möjligheten till att förändra lönerelationer mellan olika sektorer.

I rapporten Gender-equal pensions in the Nordics från Nordiska ministerrådet exemplifieras hur skillnader i löneinkomster mellan kvinnor och män kan balanseras genom olika strategier för att främja jämställda pensionsnivåer.

Andersson (2023).

Nedanstående tabell kommer från denna rapport:

Pensionsgap mellan kvinnor och män 65+ år 2019

Nordiska ministerrådet (2019) s. 13.

	Danmark	Finland	Island	Norge	Sverige
Övergripande gap 65+	8%	24%	5%	23%	28%
Allmän pension	-5%	23%	-21%	22%	18%
Tjänstepension	23%*	**	20%	19%*	48%
Privat pension	-	34%	54%	-	25%
Siffrorna visar det könade pensionsgapet inom varje typ av pension för genomsnittliga pensionärer i varje land. I Danmark och Norge fördelar allmänna pensioner mer inkomst till kvinnor än till män, därav negativa tal.

* Inkluderar tjänstepension och privat pension.

** Tjänstepension är väldigt sällsynt i Finland och kan inte särskiljas från övriga data. Den kan finnas inkluderad i såväl allmän pension som privat pension.

ILO konvention nr. 100 handlar ytterst om statens ansvar. Samtidigt uppmärksammas i detta kapitel att frågan om likvärdigt arbete ligger inom ett spänningsfält av olika arenor och aktörer som:

Företrädare för arbetsgivare och arbetstagare i enskilda verksamheter med möjlighet att sluta kollektiva överenskommelser på lokal nivå. Lokala företrädare kan även ha skyldigheter att samverka i arbetet med lönekartläggningar där utgångspunkten är lika och likvärdigt arbete.
Arbetsgivar- och fackliga organisationer på förbundsnivå eller central nivå med möjlighet att sluta kollektiva överenskommelser.
Rapportering, analys och publicering av lönestatistik som relaterar till nationell nivå, företrädesvis inom ramen för Agenda 2030.
Nationellt organ som utövar tillsyn över diskrimineringslagstiftning och som kan företräda enskilda i diskrimineringstvister.
Politikens möjlighet att styra agendan genom att tillsätta utredningar eller kommissioner samt att förändra ramvillkor med stöd av författningar, definiering av budgetramar på nationell eller regional och kommunal nivå m.m.

Det finns påfallande skillnader länderna emellan för hur temat likvärdigt arbete behandlas. Fokus i de danska rapporterna ligger snarast på frågan om strukturella löneskillnader på en generell nivå, utan att temat likvärdigt arbete explicit berörs. Det faktum att det är ovanligt med rättsliga prövningar av likalönefrågor fick Lönestrukturkommittén att dra slutsatsen att det inte finns några nämnvärda problem gällande efterlevnad av likalönelagstiftningen. Annorlunda är slutsatserna i det finska Statsrådets bedömning om jämställdhetspolitiken.

Statsrådet är en central del av Finlands politiska system och det organ som har den högsta verkställande makten i Finland. Statsrådet ansvarar för den dagliga förvaltningen och beslutsfattandet i Finland.

Av rapporten framgår att lönediskriminering kan förekomma när kvinnor och män utför samma arbete, men i synnerhet när uppgifterna är olika men lika krävande. Stadsrådet bedömer det som nödvändigt med ett ingripande i lönediskrimineringen och en korrigering av lönestrukturer som ökar ojämställdheten. Vidare att det sker en omvärdering av hur krävande arbetena inom olika branscher är samt att löner jämförs över kollektivavtalsgränserna.

I centrum för rapporteringen från Island är olika bedömningar gällande tillämpningar och effekter av standarden ÍST-85. Genom ändringar i jämställdhetslagen som trädde i kraft år 2018 blev standarden obligatorisk för arbetsgivare med minst 25 anställda. Kritiska synpunkter från fackligt håll handlar om att för lite uppmärksamhet har ägnats åt löneanalyser och korrigeringar med anledning av ÍST-85 och åt samspelet med det traditionella förhandlingssystemet om lönesättning. Standarden främjar en samverkan mellan arbetsgivaren och certifieringsorganet, i viss mån på bekostnad av traditionella samverkansformer med fackliga företrädare. Studien Skräddarsy verktyget efter verkligheten eller verkligheten efter verktyget har väckt viss uppmärksamhet, då den visar att standardens införande inte har påverkat könslönegapets utveckling mer än marginellt. Även på Island efterfrågas bättre stödåtgärder från myndighetshåll för att genomföra analysarbetet på verksamhetsnivå.

Bilden av att befinna sig i en uppstartsfas präglar rapporteringen från Norge då kravet på lönekartläggning infördes år 2018. Myndigheten Bufdir utgör en motor för att initiera såväl forskning kring könsrelaterade löneskillnader som att utveckla mallar och verktyg för lokala parters arbete med lönekartläggningar. I rapporten Likelønn og det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Individuelle preferanser eller strukturelle begrensninger uppmärksammas att två statliga utredningar kommit till motsatta ståndpunkter kring ”frontfagsmodellen” och i vilken mån den bidrar till att reproducera och upprätthålla lönerelationerna mellan kvinnor och män. Frågor kring frontfagsmodellen ur ett nordiskt perspektiv berörs närmare i kapitel 10.

Innehållet i dokumentationerna från Sverige är utmärkande på två sätt. För det första att kopplingen mellan jämställda löner och jämställda inkomster varit ett tema i tre av de svenska rapporterna: Jämställdhetsmyndighetens rapport 2022:2 Ekonomisk jämställdhet, betänkandet SOU 2022:4 från Kommissionen för jämställda livsinkomster och Medlingsinstitutets rapport Inkomstskillnader mellan kvinnor och män. För det andra uppmärksammas en rad tillämpningsproblem med lönekartläggningsbestämmelserna, vilket i hög grad handlar om bristande tillsyn samt brister i råd och stöd till lokala partsföreträdare. Det handlar även om att bedömningen av vilka arbeten som är likvärdiga upplevs som problematisk och att kollektivavtalen ger bristande vägledning i denna fråga.

Det finns exempel på motstridiga slutsatser om lönetransparens och könslönestatistik kan sägas bidra till att påverka lönegapet mellan kvinnor och män på nationell nivå. I den danska studien från år 2019 identifierades en reducering av gapet på 7 procent över en femårsperiod. Till motsatt slutsats kom författarna till den isländska studien från år 2022. Med stöd av lönedata från åren 2008 till 2020 konstateras att införandet av likalönestandarden enbart haft en marginell inverkan på det nationella könslönegapet.

I ländernas rapportering om genomförande av ILO konvention nr. 100 och ILO:s kommentarer till följd av dessa rapporter framgår, att det finns spänningar kring innebörden av begreppet ’samma källa’.

Jämför ILO:s kommentarer Direct Request - adopted 2023, no 100 Norway och svaret från Regeringen.no (2023:1) ILO report C 100, 23-05-31.

Frågan handlar om olika beskrivningar av vad som utgör den yttre ramen för jämförelser av löneskillnader mellan likvärdiga arbeten. I slutrapporten för det finska Projekt likvärdigt arbete görs en intressant observation gällande frågan i vilken mån centraliserad eller decentraliserad lönebildning påverkar arbetet för jämställda löner på verksamhetsnivå. I rapporten dras slutsatsen att granskningen av likvärdigt arbete på arbetsplatserna skulle främjas genom lokalt överenskomna lönesystem som gäller hela organisationen. I en sådan situation behöver det aldrig uppstå oklarheter kring ’källan’ för lönebestämning. En sådan modell skulle enligt författarna i sin tur behöva stöttas i de överenskommelser som sluts på central nivå.

Något som kan ses som gemensamt ur ett nordiskt perspektiv är att det i Danmark (Lönestrukturkommittén), Finland (Likalönsprogrammet) och på Island (Task Force on Pay Equity and Equality in the Labour Market) har funnits trepartskommissioner som ägnat sig åt temat jämställda löner. Ett gemensamt drag gällande resultatet av trepartskommissionernas arbete är att det antingen saknats ett uppdrag om att specifikt åtgärda könsrelaterade obalanser på arbetsmarknaden, vilket var fallet i Danmark, eller då ett sådan uppdrag varit mer explicit utformat som i Finland eller på Island, var resultatet i form av konkreta åtgärder ytterst begränsat. I Finland utmynnade kommissionens arbete inte i några konkreta förslag till lagändringar. Anledningen var att arbetsgivarrepresentanterna motsattsatt sig eventuella lagändringar och att arbetstagarrepresentanterna krävde mer omfattande förändringar än ministeriet föreslagit. Det parterna på Island kunde enas om handlade om statens ansvar för att utveckla verktyg för löneanalys och annat informationsmaterial som underlättar tillämpningen av likalönestandarden.