3. Begreppet likvärdigt arbete, metod och rapportens disposition

Olika lönelägen mellan kvinnodominerat och icke kvinnodominerat arbete är det viktigaste skälet till att det finns ett könslönegap. Principen om lika lön för likvärdigt arbete bygger på kunskapen om att kvinnodominerat arbete generellt sett värderas lägre lönemässigt än icke-kvinnodominerat arbete med motsvarande kvalifikationskrav.

Kravet på lika lön för likvärdigt arbete finns omnämnt redan i inledningen till ILO Founding Constitution från år 1919.

Internationella arbetsorganisationen (ILO) är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor.

ILO antog år 1951 konvention nr 100 om lika lön för män och kvinnor för arbete av lika värde. Vid detta tillfälle klargjordes att arbetets innehåll skulle ligga till grund för jämförelsen av olika arbeten, oavsett om arbetena var lika varandra eller ej. Till ILO konvention nr 100 saknas rättspraxis som är juridiskt bindande för undertecknande stater. Däremot föreligger icke-juridiskt bindande uttalanden från ILO:s expertkommitté.

ILO (1986) Equal Renumeration, International Labour Conference 72^nd Session 1986.

Principen om lika lön för likvärdigt arbete har framförallt kommit att ges ett närmare innehåll inom ramen för EU-rätten. Det första likalönedirektivet antogs år 1975 och har sedermera ersatts med direktiv 2006/54. I lönetransparensdirektivet (2023/970) har EU:s likalöneprincip preciserats ytterligare. Av direktivets artikel 4.4 framgår att de kriterier som ska ligga till grund för att bedöma om två arbeten är likvärdiga är färdigheter, ansträngning, ansvar och arbetsförhållanden. Detta är ett uttryck för kodifiering av tidigare rättspraxis. Likalöneprincipen är även stadfäst i artikel 157 i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt.

Av EU-domstolens praxis framgår att en förutsättning för att skadestånd för lönediskriminering ska kunna utgå är att lönejämförelserna hänför sig till samma källa.

Se målen C-320/00 Lawrence p. 18, C-256/01 Allonby, p. 46 och C-624/19 Tesco Stores.

I ILO:s Equal pay: An introductory guide från år 2013 tolkas likvärdigt arbete i linje med EU-domstolens praxis. Detta innebär att begreppet likvärdigt arbete i denna kontext syftar på lönejämförelser på lokal nivå. I regel gäller det jämförelser inom ramen för en enskild arbetsgivares verksamhet, vilket kan innefatta arbetstagare från olika driftsenheter eller olika delar inom en koncern.

I en nordisk kontext har begreppet likvärdigt arbete särskilt uppmärksammats i fyra avhandlingar: Susanne Fransson (2000) Lönediskriminering – en arbetsrättslig studie av könsdiskriminerande löneskillnader och konflikten mellan kollektivavtal och lag, Anja Nummijärvi (2004) Palkkasyrjintä. Oikeudellinen tutkimus samapalkkai-suuslainsäädännön sisällöstä ja toimivuudesta (Lönediskriminering. En rättslig undersökning av regleringen av lika lön samt dess innehåll och funktioner), Byrial Bjørst (2005) Ligeløn for job af samme værdi, Lena Svenaeus (2017) Konsten att upprätthålla löneskillnader mellan kvinnor och män.

I och med antagandet av Förenta Nationernas Agenda 2030 har begreppet likvärdigt arbete kommit att aktualiseras i ett nytt sammanhang. Agendans delmål 8.5 handlar bland annat om att staterna förbundit sig att senast år 2030 uppnå målet lika lön för likvärdigt arbete. För att följa utvecklingen mot detta delmål finns en särskild indikator, 8.5.1, vars syfte är att beskriva utvecklingen av lönegapet kopplat till begreppet likvärdigt arbete. Ansvarig för hantering och utformning av denna indikator är ILO (custodian agency). Utformningen av indikatorer och användningen av statistik har en politisk dimension, då de siffror som kommuniceras avseende könslönegapets storlek är en avgörande faktor för om könsrelaterade löneskillnader uppfattas som ett samhällsproblem med hög prioritet eller ej.

Spännvidden då frågan om lönegapets storlek kommuniceras exemplifieras av ett exempel från Sverige med 2021 års siffror som utgångspunkt. Lönegapet enligt den officiella statistiken var 9,9 procent. Utgångspunkten vid dessa beräkningar ligger nära begreppet lika arbete. I kommentarerna till denna statistik angavs samtidigt att den statistiskt oförklarade löneskillnaden reduceras till 4,5 procent vid tillämpning av standardvägning och till 4,2 procent då regressionsanalys används.

Medlingsinstitutet (2022) Löneskillnader mellan kvinnor och män 2021.

Utifrån samma statistiska underlag presenterade den svenska Jämställdhetsmyndigheten ett utkast till en indikator med syfte att beskriva strukturella löneskillnader. I detta fall hade samtliga yrken grupperats i 13 likvärdiga kravnivåer. Det beräknade lönegapet landade på 19 procent. Exemplet, som närmare presenteras i kapitel 6, åskådliggör skillnader mellan principen om lika lön för lika arbete respektive lika lön för likvärdigt arbete.

Då temat likvärdigt arbete diskuteras är det viktigt att särskilja material som refererar till den lokala nivån och material som avser att illustrera skillnader på bransch, region eller nationell nivå. Lönedata som bygger på arbetsvärderingar hos enskilda arbetsgivare låter sig inte adderas för att illustrera löneskillnader mellan likvärdiga arbeten på aggregerad nivå.

Uppdragets spännvidd och källmaterialets innehåll innebär att ett tvärdisciplinärt industrial relations perspektiv karakteriserar framställningen i rapporten. En rättsdogmatisk metod ligger till grund för beskrivningen av det juridiska källmaterialet i form av lagstiftning och rättspraxis. Därefter övergår framställningen till att beskriva rättens funktionalitet i en samhällelig kontext. I detta sammanhang beskrivs hur arbetsmarknadens parter och staten, i varierande uttryck, förhåller sig till begreppet likvärdigt arbete. Ett annat centralt begrepp är arbetsvärdering, vilket knyter an till såväl organisationsteoretisk forskning som till genusforskning. Vidare beskrivs olika metoder för att med statistiska hjälpmedel beskriva undervärderingen av kvinnodominerat arbete. Rapportens ansats är till sin karaktär komparativ. Detta är särskilt motiverat då begreppet likvärdigt arbete inte är kopplat till nationella särdrag, utan till gemensamma åtaganden som följer av undertecknandet av ILO-konventionen nr. 100 och av EU- och EES-rätten.

Norden består av Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige samt Färöarna, Grönland och Åland. Färöarna och Grönland har egen lagstiftning med förbud mot lönediskriminering kopplad till lika och likvärdigt arbete.

Se 4 § i diskrimineringslagen från Färöarna och 14 § i den grönländska diskrimineringslagen.

Åland saknar egen motsvarande lagstiftning.  I denna rapport kommer dessa självstyrande områden inte att särskilt uppmärksammas. Anledningen är att specifik information kring temat likvärdigt arbete i form av rapportering, statistik eller rättspraxis från dessa områden har varit svåråtkomlig.

Rapporten bygger i allt väsentligt på material som inkommit fram till den 1 maj 2024. Referenser till rapporter och utredningar i kapitel 7 spänner i första hand över perioden 2019–2024.

Rapporten är ett komplement och en vidareutveckling av NIKKs tidigare publikation Lika lön i Norden – Lagar och politiska strategier, Måve (2019).

Några delar av texten, i första hand beskrivningen av lagstiftningen i de nordiska länderna, är hämtad och bearbetad från en rapport som publicerades år 2020.

Stüber (2022) Pay transparency – ett nordiskt perspektiv med Island som utgångspunkt, underlagsrapport till Kommissionen för jämställda livsinkomster, dnr. Komm2020/00749/A.

En engelsk version av rapporten färdigställs under hösten. Nordiska ministerrådet har tidigare utgivit en rapport på temat arbetsvärdering och likvärdigt arbete, Lon efter fortjeneste? Nord 1992:10.

I kapitel 4 beskrivs rättsliga ramar i de nordiska länderna och där begreppet likvärdigt arbete förekommer. Beskrivningen av ländernas löne­kartläggnings­bestämmelser står i centrum. Särskild uppmärksamhet ägnas åt den isländska standarden ÍST 85:2012 Equal wage management system. Gällande Danmark redogörs för kraven på rapportering av statistik om löneskillnader mellan kvinnor och män. Dessa olika bestämmelser har proaktiv karaktär med fokus på att jämföra löner mellan grupper av arbetstagare. Vidare beskrivs förbud mot lönediskriminering som i huvudsak har som funktion att ge ersättning för ett missgynnande som inträffat bakåt i tiden eller som är pågående. I dessa ärenden står enskilda arbetstagares lönesättning i centrum.

I kapitel 5 ges en bild av den rättspraxis som föreligger i de nordiska länderna och där begreppet likvärdigt arbete varit föremål för tolkning. I kapitlet uppskattas förekomsten av rättsliga prövningar gällande likvärdigt arbete jämfört med samtliga domstolsprövningar av diskrimineringsfrågor.

I kapitel 6 står nationella åtaganden i centrum. Det handlar inledningsvis om ländernas återrapportering till ILO om genomförande av konvention nummer 100 och ILO:s återkoppling på dessa insända redogörelser. Därefter diskuteras rapporteringen av lönedata inom ramen för arbetet med Agenda 2030 och ILO:s roll i detta sammanhang. I kapitlet uppmärksammas alternativa ansatser som syftar till att utveckla metoder till att beskriva löneskillnader mellan likvärdiga arbeten på bransch-, regional- eller nationell nivå.

I kapitel 7 är ambitionen att ge en sammanfattande bild av forskning, utredningar eller myndighetsrapporter som publicerats sedan år 2019 och där frågor om likvärdigt arbete eller strukturella löneskillnader mellan kvinnor och män står i centrum. Kapitlet avslutas med en bedömning av möjliga särdrag gällande innehållet i de olika ländernas publikationer och möjliga gemensamma nämnare.

Kapitel 8 handlar om kopplingen mellan likvärdigt arbete och EU:s lönetransparensdirektiv 2023/970. Inledningsvis beskrivs innebörden av kraven på lönerapportering och krav på publicering som möjliggör jämförelser mellan arbetsgivare, sektorer och regioner inom ett land. Därefter följer en beskrivning av hur jämförelser av lika och likvärdiga arbeten har tolkats enligt nuvarande lönekartläggningsbestämmelser och den förändring som direktivet kommer att medföra. Vidare berörs frågan om medlemsstaternas ansvar för att utarbeta mallar och analytiska verktyg i ljuset av nödvändigheten av att begränsa merkostnader och administrativa bördor för arbetsgivare.

I efterföljande två kapitel vidgas perspektiven en aning. Här uppmärksammas parallella processer som indirekt kan kopplas till temat likvärdigt arbete. Det första exemplet, kapitel 9, handlar om samspelet mellan krav på lönekartläggning, krav på rapportering av lönestatistik kopplad till den internationella ISCO-standarden och utformningen av förekommande lönekollektivavtal. Här uppmärksammas brister i detta samspel och som resulterat i återkommande invändningar från arbetsgivare avseende ”dubbelarbete”. Framställningen bygger på en exemplifiering med utgångspunkt i svenska förhållanden.

I kapitel 10 beskrivs vissa särdrag i de nordiska arbetsmarknadsmodellerna. Ett återkommande tema då strukturella löneskillnader mellan kvinnor och män diskuteras är den roll som olika varianter av frontfagsmodellen spelar i de olika nordiska länderna. I kapitlet ges en kort orientering om förekomsten av denna modell i respektive nordiskt land och dess beröringspunkter med temat jämställda löner.

Kapitel 11 består av en sammanfattande diskussion. I centrum står frågan om genomförandet av lönetransparensdirektivet och på vilket sätt direktivet kan tänkas inverka på den nordiska partsmodellen. Vidare diskuteras i vilken mån det kan vara nödvändigt med kompletterande åtgärder, antingen med stöd av lagstiftning eller i form av kollektivavtal. Då Nordiska ministerrådet uttryckt en ambition om att stärka utbytet inom området lika lön, likvärdigt arbete och arbetsvärdering samt till att bygga allianser i de nordiska länderna, avslutas rapporten med några tankar för ett sådant fortsatt arbete.