I rapporten uppmärksammas de nordiska ländernas rapportering till ILO om vilka åtgärder som vidtagits för att uppnå syftet med ILO:s konvention nr. 100, dvs. lika lön för likvärdigt arbete. Granskningen visar att ländernas behandling av temat likvärdigt arbete uppvisar stora skillnader och att några länder undviker att beröra själva kärnfrågan. ILO:s roll uppmärksammas även mot bakgrund av att organisationen har ansvaret för att ge vägledning om vilken statistik som ska ligga till grund för indikator 8.5.1 i Agenda 2030. Denna indikator ska beskriva utvecklingen för att uppnå lika lön för likvärdigt arbete. Här konstateras att statistiken som ligger till grund för denna indikator beskriver något helt annat, nämligen nationella löneskillnader mellan kvinnor och män relaterade till ett internationellt system med yrkeskoder (ISCO). Denna statistik ligger nära begreppet lika arbete men inte likvärdigt arbete. För att råda bot på denna brist beskrivs i rapporten ett antal alternativa ansatser för att ge en kompletterande bild av lönegapet mellan kvinnor och män på nationell nivå och där frågan om likvärdiga arbeten beaktas.
Lönestatistiken i samtliga nordiska länder visar att kvinnodominerade arbeten på ett generellt plan är lägre avlönade än icke-kvinnodominerade arbeten med motsvarande kvalifikationskrav. Andelen kvinnor jämfört med män är högre inom offentlig sektor än inom privat sektor. Av denna anledning uppmärksammas frågan om frontfagsmodellens status i de nordiska länderna. Denna modell innebär att den konkurrensutsatta tillverkningsindustrin tilldelas en normerande roll för lönebildningen inom övriga branscher och sektorer. Modellen har tydligast genomslag i Danmark, Norge och Sverige.
I rapporten ges en sammanfattande bild av forskning, utredningar eller myndighetsrapporter som publicerats sedan år 2019 och där frågor om likvärdigt arbete eller strukturella löneskillnader mellan kvinnor och män står i centrum. Det finns skillnader länderna emellan för hur temat likvärdigt arbete behandlas. Här följer några exempel:
Fokus i de danska rapporterna ligger snarast på frågan om strukturella löneskillnader på en generell nivå utan att temat likvärdigt arbete explicit berörs. I centrum för rapporteringen från Island är olika bedömningar gällande tillämpningar och effekter av likalönestandarden ÍST-85. Något som uppmärksammas såväl i isländska som i norska rapporter är behovet av bättre stödåtgärder från myndighetshåll för att genomföra analysarbetet på verksamhetsnivå. I den finska rapporten Statsrådets bedömning om jämställdhetspolitiken, som representerar regeringens åsikt, betonas nödvändigheten av ett ingripande i lönediskrimineringen och en korrigering av lönestrukturer som ökar ojämställdheten. Vidare betonas behovet av en omvärdering av hur krävande arbetena inom olika branscher är samt att löner jämförs över kollektivavtalsgränserna. I dokumentationerna från Sverige uppmärksammas särskilt två teman. För det första har kopplingen mellan jämställda löner och jämställda inkomster varit ett tema i tre av de svenska rapporterna. För det andra uppmärksammas en rad tillämpningsproblem med lönekartläggningsbestämmelserna, vilket i hög grad handlar om bristande tillsyn, brister i råd och stöd till lokala partsföreträdare och att lönekartläggningar inte hanteras som en integrerad del av lokala parters arbete med lönefrågor.
En gemensam företeelse i flera nordiska länder är att staten varit involverad i trepartskommissioner kring temat jämställda löner. Detta gäller Finland, Danmark och Island. I Sverige har en kommission för jämställda livsinkomster presenterat en omfattande utredning. Gemensamt för dessa kommissioner är att presenterade förslag, i ett senare led, allt för sällan resulterat i specifika åtgärder för att åtgärda könsrelaterade obalanser på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter har i regel inte visat några större ambitioner till att integrera begreppet likvärdigt arbete i de egna kollektivavtalen och att se det som ett begrepp som kräver praktisk tillämpning. I en av de finska rapporterna exemplifieras problematiken på följande sätt. Det handlar om en motsägelse i att arbetsmarknadsorganisationer på ett generellt plan förklarar att de är engagerade i att främja jämställdhet och att de utvärderar de egna kollektivavtalens effekter på kvinnor och män. Samtidigt verkar dessa deklarationer sällan omsättas till specifika åtgärder som medför utvärderingsbara resultat.
Insikten om att den väg som bygger på frivillighet regelmässigt har utnyttjats för att slippa vidta åtgärder som leder till förändring, utgör grunden för antagandet av EU:s lönetransparensdirektiv 2023/970. Direktivets omvandling till nationell lagstiftning kommer att medföra krav på förändring hos såväl statliga tillsynsmyndigheter som lokala och centrala parter på arbetsmarknaden. Ett betydligt mer aktivt förhållningssätt till begreppsparet lika och likvärdigt arbete blir nödvändigt jämfört med vad som hittills varit fallet. Direktivet ska vara implementerat senast den 7 juni 2026.
Genomförandet av direktivet medför att stora mängder lönedata behöver sammanställas och analyseras på verksamhetsnivå, rapporteras till ett övervakningsorgan, analyseras på myndighetsnivå samt sammanställas för att tillgängliggöras för allmänheten och för vidare rapportering till EU-kommissionen. För att reducera arbetsgivarnas kostnader, förenkla deras administrativa börda och för att all rapportering samt utvärderingen på myndighetsnivå ska ske på smidigast möjliga sätt, är det angeläget att staten tar ett helhetsansvar på detta område. Själva utvecklingsarbetet, med möjlighet till branschanpassade lösningar, bör lämpligtvis ske i samråd med arbetsmarknadens parter.
En viktig fråga för att bestämmelser om lika lön för likvärdigt arbete ska efterlevas är att tillsynen är effektiv och tillräckligt finansierad. Lönetransparensdirektivet riskerar att bli en papperstiger om kravet på rapportering inte kombineras med ett effektivt system av sanktionsavgifter. Detta inkluderar kravet på rapportering av löneskillnader vid lika och likvärdiga arbeten.
Kunskap och förmåga att analysera en lönestruktur ur ett könsperspektiv är en annan viktig fråga för att likalöneprincipen ska få ett genomslag. Sådana kunskaper erhålls inte per automatik varken efter genomgången HR-utbildning, förtroendeuppdrag som fackligt ombud eller en anställning på en anti-diskrimineringsmyndighet. Frågan om att förmedla sådana kunskaper behöver uppmärksammas på en rad olika nivåer, bland annat i innehållet på högskolors HR-utbildningar, av arbetsmarknadens parter vid utformningen av eget eller partsgemensamt utbildningsmaterial och vägledningar som anpassas till respektive bransch samt i interna utbildningar av myndighetsanställda med tillsynsuppgifter över likalöneprincipen.
En väsentlig fråga som inte berörs i direktivet är i vilka situationer en hänvisning till ’marknadslöneläget’ kan ses som ett sakligt skäl för avsteg från likalöneprincipen. Det är angeläget att såväl lagstiftaren som arbetsmarknadens parter visar en ambition om att kunna skilja ut dokumenterbara svårigheter med att bibehålla och rekrytera personal, från den situation då hänvisningen till marknadskrafter reflekterar könsdiskriminerande värderingar. Frågan kräver tydligare vägledning än vad som är fallet idag.
Bedömningen av kraven i arbetet är ett centralt moment inför indelningen i likvärdiga arbeten. Begreppet krav i arbetet förekommer i tre icke inbördes avstämda sammanhang som har betydelse för arbetsmarknadens parter. I diskrimineringslagstiftning, indirekt i lagstiftning om statistik och i därmed sammanhängande kollektivavtalade överenskommelser om rapportering av lönestatistik samt i återkommande formuleringar i lönekollektivavtal som anger att krav i arbetet ska utgöra en grundläggande referenspunkt vid lönesättning. Arbetsmarknadens parter fyller en viktig kompletterande funktion för att göra begreppet likvärdigt arbete begripligt och hanterbart genom att samordna kollektivavtalen med den terminologi som följer av EU-rätten. I lönetransparensdirektivet definieras en rad specifika begrepp som har betydelse för analysen av könsrelaterade löneskillnader.
Utformningen av förfaranderegler när samråd och samverkan enligt lönetransparensdirektivet aktualiseras bör särskilt uppmärksammas. Samverkansbegreppet i dessa sammanhang har ett annat syfte än traditionellt medbestämmande i arbetslivet. Samverkansgruppen förväntas ta ett gemensamt ansvar i förhållande till samtliga anställdas löner, oavsett facklig tillhörighet. Därmed finns stora likheter med rollen hos ett skyddsombud i arbetsmiljöfrågor. Syftet med samverkansgruppen är inte att det inrättas en extra förhandlingsomgång. Istället handlar korrigeringen av osakliga löneskillnader om att förebygga kränkningar av en individs mänskliga rättigheter, något som är en gemensam uppgift för såväl arbetsgivar- som arbetstagarföreträdare.
Med lönetransparensdirektivet följer en särskild regel om att åtgärda löneskillnader på minst 5 procent inom en ”arbetstagarkategori”. För att förebygga missförstånd om innebörden av likalöneprincipen, då denna regel ska tillämpas, bör bestämmelser om lönekartläggning kompletteras på det sätt som framgår av den svenska diskrimineringslagens 3 kap. 9 § p.3.
I rapportens avslutande kapitel förs en diskussion om lönetransparensdirektivet som ett hot mot den etablerade partsmodellen. De lönejusteringar som kan förväntas bli en följd av direktivets genomförande kommer sannolikt inte att hota denna modell. Några skäl till att de nya reglerna kommer att inkräkta på parternas rätt att förhandla och teckna kollektivavtal är svåra att utläsa ur direktivet.
Den föreliggande rapporten är en del av en satsning från Nordiska ministerrådet som bland annat syftar till att stärka utbytet inom området lika lön, likvärdigt arbete och arbetsvärdering samt till att bygga allianser i de nordiska länderna. Ett fortsatt utbyte om likvärdigt arbete föreslås ske utifrån följande teman:
Statistik och indikatorer.
Utvecklingen av verktyg och mallar.
Användningen och sammanställningen av ny information som följer av rapporteringskraven i lönetransparensdirektivet.
Kopplingen av likvärdigt arbete till en bredare jämställdhetspolitisk kontext och andra jämställdhetspolitiska mål.
Juridiska aspekter.
Kollektivavtalens roll för att främja likalöneprincipen.