3. Lika lön för likvärdigt arbete – nedslag i tidigare forskning

I det här rapportavsnittet beskrivs översiktligt tidigare forskning om könslöneskillnader, särskilt i relation till könssegregerade arbetsmarknader, värdering av arbete samt den nordiska lönebildningsmodellen.

I alla nordiska länder har det stiftats lagar för att komma tillrätta med det faktum att kvinnors löner på en generell nivå är lägre än mäns. Också EU har skapat rekommendationer och nu senast mer bindande föreskrifter i lönetransparens­direktivet (2023/970) för att stänga lönegapet i medlemsländerna. Men trots att lagar och föreskrifter för att minska lönegapet har funnits i flera decennier finns lönegapen envist kvar. I de nordiska länderna varierar lönegapet från Islands 9,3 % till Finlands 15,5 % (Eurostat, 2022). Under de senaste åren har gapet i Sverige och Finland inte minskat alls utan till exempel i Sverige i stället ökat något mellan 2022 och 2023 (Ekberg m.fl., 2024). I Norge har minskningstrenden inte helt stannat av (Grini & Fløtre, 2023), men i princip har skillnaden i genomsnittlig månadslön varit nästan oförändrad runt 13 % i Norge under åren 2015–2022 (Hoen m.fl., 2024).

Orsaken till könslöneskillnaderna kan sökas på flera håll. De policybeslut som tagits i de nordiska länderna för att komma tillrätta med lönegapet synes framför allt vara grundade i diskrimineringsteorier: Man har ålagt arbetsgivare att kartlägga och analysera sin lönesättning för att könslönediskriminering inte ska förekomma. Det har dock visat sig att även när könslönekartläggningar har gjorts lagstadgade är det många arbetsgivare som underlåter att genomföra dem, eller genomför dem utan att verkligen försöka få reda på och åtgärda könslöneskillnaderna, vilket i sin tur bidrar till lönegapets fortlevnad (Kumlin, 2016; Måwe, 2019).

Det som Stockdale och Nader (2013) kallar sociologiska teorier utgår från att lönegapet också har att göra med strukturella faktorer på arbetsmarknaden. I olika analyser av lönegapet påpekas arbetsmarknadens könssegregering som den viktigaste faktorn. I de nordiska länderna är huvuddelen av yrken och arbeten antingen mans- eller kvinnodominerade (Måwe, 2019; Wagner & Teigen, 2021). Det innebär att även om alla arbetsgivare var för sig bemödade sig om att betala jämställda löner för sina anställda, skulle en del av lönegapet vara kvar: Arbetsgivare A må betala könsneutrala löner för sina anställda som arbetar inom ett kvinnodominerat område, liksom arbetsgivare B, vars anställda arbetar inom ett mansdominerat område med bättre genomsnittslön. Männen hos A och kvinnorna hos B alltså har alltså lika höga löner som sina kollegor av det motsatta könet. Men detta minskar inte den generella könslöneskillnaden på arbetsmarknaden (jfr. Salminen-Karlsson & Fogelberg Eriksson, 2023). 

Genom att lägga uppgiften att motverka osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män på enskilda arbetsgivare bortser man från könssegregeringen av arbetsmarknaden som dessutom, sett till lönesättning, sammanfaller med den traditionella undervärderingen av arbetsuppgifter som till övervägande del utförs av kvinnor.

Könslöneskillnader på yrkesnivå är erkända och har också tagits hänsyn till i de rapporter om könslönegapet på nationell nivå som publiceras av myndigheter i de olika länderna (t.ex. Ekberg m.fl., 2023a; Grini & Fløtre, 2023). Där har yrke betraktats som en variabel likt ålder, arbetsmarknadssektor eller utbildningsnivå. Man konstaterar att yrket som variabel i allmänhet förklarar största delen av könslöneskillnaden på nationell nivå, men gör inga närmare analyser om detta. Närmare analyser av denna variabel är dock nödvändiga för att man ska kunna formulera policies som verkar för jämställda löner. Framför allt gäller det att ta hänsyn till arbetsmarknadens könssegregering.

Teorin om den könssegregerade (eller segmenterade) arbetsmarknaden förklarar löneskillnaderna mellan män och kvinnor genom att den allmänna arbetsmarknaden är uppdelad i två, en (primär) där de flesta anställda är män och en annan (sekundär) där de flesta anställda är kvinnor. Dessa arbetsmarknader har olika arbetsvillkor samt olika allmänna lönenivåer och rörligheten mellan dem är begränsad (Gaweł & Mroczek-Dabrowska, 2020; Semenza m.fl., 2021). O’Reilly m.fl. (2015) har gjort en litteraturgenomgång av den 40-åriga forskningen om löneskillnaden mellan könen i flera länder och konstaterar att könssegregeringen av arbetsmarknaden existerar i alla länder och upprätthålls genom att få arbetstagare överskrider gränserna, även om det finns variationer beroende på nationella kulturella sammanhang. 

Nicolás-Martínez m.fl. (2023) anser att segregeringen har sina rötter i den roll som kvinnor tilldelas i samhället, inte minst när det kommer till vård och omsorg. De nordiska länderna har en hög procentandel av kvinnor i yrkeslivet, men också en i hög grad segregerad arbetsmarknad (Ellingsaeter, 2013; Kowalewska, 2023). Detta har ansetts bero på en stor offentlig sektor med framför allt kvinnlig arbetskraft: välfärdssamhällets utveckling innebar att det omsorgsarbete som kvinnor tidigare ägnade sig åt i hemmet flyttades till att bli ett avlönat arbete i samhällets tjänst. Det oavlönade arbetet i hemmet blev ett lågavlönat arbete i offentligheten (Rubery & Grimshaw, 2015; Wagner m.fl., 2020).

I de nordiska länderna är det vanligt att lösningen för att minska könslönegapet inte ses vara en löneutjämning mellan yrken, istället uppmanas kvinnorna att bege sig till mansdominerade yrken med högre lön (Koskinen Sandberg & Saari, 2019; Wagner m.fl., 2020). Peetz (2015) konstaterar dock att segregeringen upprätthålls av både arbetstagare och arbetsgivare. Arbetstagarna har vuxit upp i en värld med könssegregering av arbeten och kan ofta lättast se sin framtid i arbeten där det egna könet inte är en minoritet. Arbetsgivare å sin sida har vissa idéer om vilket slags anställda som bäst uppfyller deras behov och dessa idéer kan favorisera ett visst kön.

Att arbetsmarknaden är könssegregerad innebär inte i sig att det uppstår ett lönegap. Lönegapet uppstår när den kvinnodominerade delens arbete lönemässigt värderas lägre. Undervärdering av kvinnodominerat arbete innebär att kvinnodominerade yrken har lägre lönenivå än mansdominerade yrken med jämförbara arbetsförhållanden och krav, när det inte finns något annat rimligt skäl för detta förhållande (Grimshaw & Rubery, 2007).

Enligt Rubery och Grimshaw (2015) har storleken på lönegapet en direkt relation till hur samhället värderar de offentliga tjänsterna. I de nordiska välfärdsstaterna har de offentliga tjänsternas värde inte synts i den nationella lönestrukturen, så som Saari m.fl. (2021) exemplifierar med sjuksköterskor i Finland. Saari m.fl. konstaterar att låga ”kvinnolöner” för vårdyrken inte enbart är ett historiskt fenomen, utan institutionaliserat också i nutida lönerörelser.

Wagner och Teigen (2022) påpekar att kvinnorna i offentliga sektorn inte har kunnat använda marknadsargumentet för att höja sina löner, det vill säga de har inte kunnat hota med att byta till en arbetsgivare som skulle betala bättre löner. Ett argument för privatisering av den offentliga sektorn har varit att det ger även anställda i kvinnodominerade yrken en möjlighet att använda marknads­argumentet. Resultatet har dock inte varit som det var tänkt – privatiseringen har inte kunnat påvisas minska lönegapet utan tvärtom, omsorgsanställdas löner har ibland ytterligare försämrats (Egede Hansen m.fl., 2023; Thörnquist i SOU 2014:34).

I de nordiska länderna, förutom Danmark, där arbetsgivarna har ålagts att betala jämställda löner, har de rekommenderats att använda olika arbetsvärderings­system för att kunna jämföra mans- och kvinnodominerade arbeten med olika innehåll men med samma krav. En grundläggande studie av Joan Acker (1989) om värdering av arbeten inom den offentliga sektorn slog redan 1989 fast det som till exempel Koskinen Sandberg (2017) återkommer till: Arbetsvärdering är inte ett neutralt verktyg. I och med att det handlar om värdering, spelar det roll hur värderarna uppfattar vad som är bättre eller sämre, eller mer eller mindre värdefullt. 

Vad arbetsvärderingssystemen avser att mäta är egentligen inte arbetets värde (för arbetsgivaren, verksamheten, samhället) utan vilka krav arbetet ställer. Därvidlag följer de flesta systemen de faktorer som slagits fast av International Labour Organization (ILO): kompetens, ansträngning, ansvar och arbetsförhållanden (ILO, 2013). Dessa faktorer återkommer också i EU:s lönetransparensdirektiv (2023/970). Olika arbetsvärderingssystem definierar dessa faktorer något olika, har olika subkategorier och väger faktorerna olika. Dessa tre aspekter tillåter stort utrymme för olikheter som resulterar i skillnader i hur värdefulla (eller snarare hur krävande) olika mans- och kvinnodominerade arbeten uppfattas. Feministiska forskare har bland annat påpekat att krav som traditionellt ställs i kvinnodominerade yrken lätt osynliggörs (Bender & Pigeyere, 2016; Steinberg, 1992). Sådana är till exempel sociala kompetenser, psykisk ansträngning, ansvar för människor, och stressiga arbetsförhållanden.

Island har kommit längst med att använda arbetsvärdering och lönekartläggning för att jämställa lönerna: sedan 2018 krävs det för arbetsgivare med över 250 anställda, och sedan 2021 för arbetsgivare med över 25 anställda en certifiering som visar att arbetsgivaren har och använder en könsneutral arbetsvärderingsmodell. Av de nordiska länderna är också Island det land där könslönegapet har minskat snabbast sedan 2010.

I Finland grundar sig arbetsvärderingarna i vissa kollektivavtal på kommersiella modeller (Sosiaali- ja terveysministeriö, 2022). Svenska arbetsgivare använder ett antal olika kommersiella modeller för arbetsvärdering. Expertnätverket Lönelotsarna tillhandahåller för arbetsgivarna verktyget Analys lönelots, som tidigare administrerades av Diskrimineringsombudsmannen. Lönelotsarna själva har använt verktyget för att värdera 425 yrken som förekommer på den svenska arbetsmarknaden, för att kunna påvisa de strukturella löneskillnader som kommer av arbetsmarknadens könssegregering (Harriman m.fl., 2023).

Vid användning av arbetsvärdering för att jämföra yrken på en hel arbetsmarknad finns också tolkningsutrymmen. De krav som olika yrken ställer kan betraktas på olika sätt och ges olika vikt i bedömningen av likvärdighet. Även om det finns en struktur som styr och begränsar tolkningsmöjligheterna, kan värderingen ändå inte vara helt objektiv.

Med vissa variationer sker lönebildningen i de nordiska länderna på likartade sätt: det är arbetsmarknadens parter (arbetsgivarorganisationer och fackförbund) som förhandlar och sluter kollektivavtal som, i olika grad i olika länder, anger de (undre) gränser inom vilka enskilda arbetsgivare kan sätta löner. I vilken mån staten är inblandad i förhandlingsprocessen varierar, liksom detaljrikedomen i avtalen (se vidare Stüber, 2024, för översikt över lönebildningsmodellerna i de nordiska länderna).

Det är först under det senaste decenniet som nordiska forskare mer ingående har undersökt hur den nordiska lönebildningsmodellen påverkar löneskillnader mellan kvinnor och män. De har upptäckt att modellen på olika sätt varit problematisk för utplånandet av könslöneskillnader, även om fackföreningar emellanåt har varit starka försvarare av jämställdhet. Detta har beskrivits med begrepp som ”jämlik ojämställdhet” (egalitarian inequality, Wagner & Teigen, 2022) och ”institutionell undervärdering” (Koskinen Sandberg, 2017). 

Den nordiska modellen försvårar lönejämförelser och löneparitet mellan olika yrken hos samma arbetsgivare, eftersom anställda i olika yrken kan tillhöra olika avtalsområden med olika anställningsvillkor.  På nationell nivå gäller samma sak – yrken med likvärdiga krav finns till exempel både inom privat och offentlig sektor, och löneförhandlas därmed av olika aktörer med olika prioriteringar.

I såväl Finland och Norge som i Sverige finns en mer eller mindre formaliserad överenskommelse att löneökningarna i exportindustrin bestämmer den generella löneökningsnivån. Den kvinnodominerade offentliga sektorn bör inte ha högre löneökningar än den mansdominerade exportindustrin. Att detta förhållande cementerar det strukturella lönegapet påpekas till exempel av NOU 2008:6 och Oslo Economics (2022). Därmed finns inte enbart skillnader mellan mans- och kvinnodominerade yrken, utan också inom samma yrke när utövare arbetar inom olika sektorer.