"Det finns också en hel rad olika orsaker till inkomstskillnaderna och dessa kan också ses som jämställdhetsproblem. Dylika faktorer är exempelvis det att kvinnor inte lika ofta avancerar till högre positioner, vilket också kan bero på diskriminerande strukturer i arbetslivet. Män har mer arbetstid än kvinnor, jobbar mer övertid, medan kvinnor fortfarande oftare jobbar deltid och tar ut partiell vårdledighet för att ansvara för barn. Föräldraledigheterna fördelas också fortfarande mycket ojämnt mellan könen. Unga kvinnor har till följd av förväntan på familjeledigheter sämre arbetsmarknadsposition än männen, vilket också kan påverka inkomstnivån." (OA2)
"Kvinnor tar fortfarande ut mycket mer familjeledighet än män. Kvinnor har också deltidsarbete i större utsträckning än män." (F2)
"Tyvärr tar mödrar fortfarande ut den största delen av familjeledigheten, vilket innebär att familjeansvaret ofta koncentreras till mödrar. Systemet för familjeledighet bör därför ge ännu större incitament för familjer att dela ledigheten jämnare mellan båda föräldrarna.
Det så kallade 'barnstraffet', som består av frånvaro på grund av familjeledighet, har visat sig ha en betydande inverkan på könslöner och karriärutveckling. För att främja jämställdhet i arbetslivet måste familje- och omsorgsansvaret delas lika mellan föräldrarna.
Kvinnor har fortfarande betydligt fler tidsbegränsade anställningar än män. Två tredjedelar av alla nya anställningsavtal för kvinnor är tidsbegränsade, jämfört med mindre än hälften för män. Koncentrationen av visstidsanställningar bland kvinnor motiveras ofta med det stora antalet familjeledigheter i kvinnodominerade sektorer. Det är dock bara en tredjedel av de tidsbegränsade kontrakten som ingås på tillfällig basis." (F3)
Kommentarer
Det kan noteras att det i dessa svar inte finns några tydliga skillnader, möjliga uttryck för intressekonflikter, mellan svaren från en representant från arbetsgivarorganisation inom offentlig sektor respektive från två representanter för fackliga centralorganisationer.
Det förefaller finnas en medvetenhet om relationen mellan arbetstid och omsorgsansvar, och att det föreligger en ojämn fördelning mellan kvinnor och män som påverkar kvinnors löner negativt i en jämförelse mellan grupperna. Detta konstateras också av representanten från gruppen forskare och fristående experter, liksom av representanten från myndigheter. Exempelvis nämns ”barnstraffet” (motherhood penalty), där studier har visat att kvinnor sett till löneutveckling drabbas negativt av att få barn, medan män snarare tenderar att gynnas av att få barn (se t.ex. Kahn m.fl., 2014; Grimshaw & Rubery, 2015; Adams-Prassl m.fl., 2024; Sundberg, 2024).
Förslag på lösningar kommer från en facklig representant och en fristående expert, som pekar på politikens möjligheter – den ojämna fördelningen av det obetalda omsorgs- och hushållsansvaret påverkar kvinnors och mäns arbetstid olika, och i förlängningen därmed deras löner, och det nämns exempel på insatser som historiskt gjort skillnad (jfr. Nordiska ministerrådet, 2019). Svaren belyser vikten av att se bakomliggande faktorer till löneskillnaderna, vid sidan av arbetsvärdering och diskrimineringslagstiftning. Emellertid finns det forskning som problematiserar tendensen att förlägga problemet till den privata sfären, när det finns åtgärder som arbetsgivare kan vidta kring arbetets organisering och möjligheter till flexibilitet (se t.ex. Goldin, 2014; Barbieri m.fl., 2019).
När det gäller frågan om förhandling av ingångslön vid anställningstillfället, så lyfts denna aspekt av ett fåtal respondenter. Den finns däremot med som bakgrund till EU:s lönetransparensdirektiv (EU 2023/970), som ställer krav på arbetsgivare att redovisa löneläget för olika kategorier av anställda (Stüber, 2024). Det har gjorts en del studier om ingångslönens betydelse samt sociala normer som kan påverka utfallet till en genomsnittlig löneskillnad mellan kvinnor och män (se t.ex. Säve-Söderbergh, 2019; Hernandez Arenaz & Iriberri, 2019; Kiessling m.fl., 2024).
Bland svaren lyfts också frågan om kvinnors och mäns möjligheter till avancemang till högre positioner, där uttrycket ”glastaket” ofta används för att beskriva den hierarkiska segregering som innebär att kvinnor tenderar att utgöra en allt mindre andel, jämfört med män, ju högre nivåer i ledningen för företag och organisationer som det är fråga om. Den här aspekten utgör en av fyra kriterier i EU-kommissionens modell för att identifiera lösningar på vägen till lika lön för lika och likvärdigt arbete (se tidigare kapitel om teoretiska ansatser; European Commission, 2022). Dessutom har det gjorts en del studier på området, med avseende på statistik såväl som förklaringsmodeller (se t.ex. Kanter, 1977; Bertrand, 2018; Kräft, 2022; Taparia & Lenka, 2024; ILO, 2019).
De nordiska arbetsmarknadsmodellerna
De nordiska ländernas arbetsmarknader präglas av vissa gemensamma drag i form av institutioner, aktörer och värden som gör det berättigat att tala om en nordisk familj av arbetsmarknadsmodeller. Bland annat finns det en organisering av arbetsmarknaden baserad på samspel mellan lag- och avtalsreglering, det vill säga att staten genom lagstiftning – exempelvis på diskrimineringsområdet, eller gällande föräldraledighet – sätter upp ett ramverk inom vilket arbetsmarknadens parter förhandlar om gällande villkor, som löner för det arbete som utförs (Dølvik, 2013; Dølvik m.fl., 2014).
Lönebildningen generellt
Flera av respondenterna har i sina svar uttalat sig om rådande arbetsmarknadsmodeller och konsekvenserna för löneskillnaderna.
Först följer några utdrag ur svaren från arbetsgivarorganisationer, inom såväl privat som offentlig sektor.
"En uppenbar utmaning ligger i definitionen av ”arbete av lika värde”. Även om alla parter skulle kunna komma överens om vad som är lika lön för lika värde har vi en dynamisk arbetsmarknad där efterfrågan och utbudet av arbetskraft, och därmed ersättningen, ständigt förändras. Lön är inte heller den enda faktorn som spelar in. Det finns olika andra faktorer som påverkar ersättning, flexibilitet, arbetstider och miljö, olika förmåner, anställningstrygghet etcetera. Hur värderar du alla dessa aspekter?" (PA2)
"Frågan lika lön för likvärdigt arbete utgår från att löneskillnader mellan sektorer och branscher är ett problem. Så är det inte. Lönelägen varierar mellan olika arbetsmarknadssektorer, branscher eller yrken och det är i grunden naturligt sett till utvecklingen av arbetsmarknaden. Historiskt har lönelägen varit något högre i privat sektor jämfört med den offentliga sektorn samtidigt som tryggheten i anställningen varit högre för dem i kommunal eller statlig tjänst. Detta gäller fortfarande för många yrken. Lönelägen speglar utöver detta även olika branschers intjäningsförmåga, ekonomiska marginaler och krav i arbetet. Det är i grunden bra att människor kan välja mellan arbeten som erbjuder olika för- och nackdelar, däribland vad gäller exempelvis lön, arbetstid och kompetenskrav." (PA3)
"Kommunerna står inför särskilda utmaningar när det gäller lika lön. Även om det finns en hög grad av lönetransparens och central lönebestämning inom kommunsektorn är den könsuppdelade arbetsmarknaden en av de viktigaste orsakerna till löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Trots att kommunsektorn är den sektor med minst löneskillnader mellan könen kan detta till stor del hänföras till den höga andelen kvinnor inom vård- och omsorgssektorn.
Kommunernas unika struktur, där arbetsgivaransvaret för alla kommunens anställda ligger centralt hos kommunens ledning, skapar ytterligare utmaningar. När du ansvarar för många tusen anställda inom ett brett spektrum av yrkesgrupper är implementeringen av ett regelverk som ska jämföra alla befattningar över yrkesgrupper både tid- och resurskrävande." (OA1)
Detta kan jämföras med utdrag ur ett par av svaren från fackförbund.
"Lagen bör tydligt definiera lika lön och lika värde av arbete. Det bör också finnas en universell uppsättning kriterier som täcker alla sektorer/yrken för att utvärdera arbetets krävande. För närvarande finns det ingen definition av arbete av lika värde eller bedömningsfaktorer för krävande i lagtexten i vårt land. Det bör finnas ett sätt att bedöma jämställdheten i arbetet mellan olika kollektivavtal. Samarbete kring lönesystem skulle behövas mellan olika sektorer. Naturligtvis är detta mycket svåra mål och tillämpning i praktiken skulle vara mycket utmanande." (F2)
"Det har under de senaste åren förts en diskussion om huruvida det centrala systemet för lönebildning (i Norge kallad frontfagsmodellen, i Sverige märket) praktiseras på ett sådant sätt att de stora kvinnodominerade grupperna inom den offentliga sektorn ständigt släpar efter i lönevillkor. Industrin förhandlar först och vad de kommer fram till blir normativt för de kvarvarande grupperna som förhandlar efteråt. Men i stället för en norm har det lönespann som industrin förhandlat fram blivit ett tak för arbetsgivare inom offentlig sektor. Den privata sektorn klarar inte heller av sin egen löneram. År efter år ser vi att löneramen sprängs samtidigt som den offentliga sektorn varit lojal mot den." (F4)
Och två röster från forskare eller fristående experter.
"Utgångspunkten i den nordiska arbetsmarknadsmodellen är att politiken i hög grad hålls utanför frågor om lönebildning. Det finns däremot en rad områden som styrs av politiken och som direkt eller indirekt påverkar yrkesval och skillnader i livsinkomster mellan könen. Sådan områden är skattepolitik, utformning av barnomsorg, föräldraförsäkring, rätten till föräldraledighet, villkor för att bedriva offentlig verksamhet med mera. Andra områden som styrs av det offentliga handlar om tillsyn av arbetsmiljö- och diskrimineringslagstiftning. Politiska församlingar är dessutom ytterst ansvariga för lönesättningen inom den offentliga sektorn.
I tider där inflationen är högre än den löneökningsnivå som direkt eller indirekt styrs av det så kallade märket eller frontfagsmodellen skiljer sig grundläggande förutsättningar för att kompensera för prisstegringar mellan privat och offentlig sektor. Offentligt finansierad sektor har i förhållande till den privata sämre möjligheter att vältra över kostnadsstegringar på ”kunderna” i nästa led. Det är politiska församlingar som har mandat att ta beslut om utökade budgetanslag eller ifall omprioriteringar ska göras inom ramen för ett givet budgetutrymme. Även villkoren för att vidta stridsåtgärder (för att tvinga fram högre löner eller bättre arbetsvillkor) och effekterna av stridsåtgärder (vem som i första hand drabbas) skiljer sig mellan offentlig och privat sektor." (E2)
"För tillfället är den finska 'trepartsmodellen' för förberedelser av arbets- och jämställdhetslagar i dåligt skick. Arbetstagarrepresentanterna klandrar regeringen för att ha lagt arbetsgivarens ståndpunkt till grund för nya lagförslag. Till exempel nämns i regeringsprogrammet en lagstiftning som skulle förbjuda den statliga förlikningsmannen vid arbetsmarknadsskiljaktigheter att föreslå en lösning som skulle innebära att den (manliga) importsektorns kollektivavtalslönenivå skulle kunna överskridas av vilket annat sektoriellt kollektivavtal som helst. Eftersom importsektorn är starkt mansdominerad och inhemska sektorer kvinnodominerade, kan en sådan lagstiftning vara indirekt diskriminerande. Ett av problemen ligger i den ökande betydelsen av lokala kollektivavtal. Traditionellt har de centrala arbetsmarknadsorganisationerna varit aktiva i jämställdhetsfrågor." (E5)
Kommentarer
Att döma av de framlyfta svaren finns det betydande mål- och intressekonflikter kring lönebildningen, inte minst när det handlar om att jämföra privat och offentlig sektor med varandra. Dels finns det en motsättning mellan arbetsgivar- och löntagarintressen, som i de nordiska länderna hanteras genom vad forskare beskrivit som ett konfliktpartnerskap (Dølvik, 2013), dels finns det målkonflikter som kan belysas genom den debatt mellan fackliga centralorganisationer som i Norge förts kring den så kallade frontfagsmodellen, där Akademikerna, YS och Unio respektive LO intagit i grunden motsatta positioner där den ena ifrågasatt modellen och den andra försvara den (Arup Seip & Svarstad, 2023).
Det ska framhållas att generellt är inställningen bland arbetsmarknadens parter, såväl fackliga centralorganisationer som arbetsgivarorganisationer i privat och offentlig sektor, att det är värt att värna den nordiska modellen där lönebildning sköts genom förhandling och statlig inblandning hålls till ett minimum. Argumentet är att modellen på det stora hela anses fungera väl. Samtidigt finns det studier som pekar på att partsautonomin har använts som argument i ett motstånd mot efterlevnad av konventioner och lagstiftning kring lika lön för likvärdigt arbete (se t.ex. Svenaeus, 2017). Istället uppmanas ofta kvinnor att söka sig till mansdominerade yrken med högre lön (Wagner m.fl., 2020).
Vidare uppmärksammar en studie i Finland att arbetsmarknadens parter ofta framhåller att de är engagerade i att främja jämställdhet och att de utvärderar effekterna i av kollektivavtalen i detta avseende, men samtidigt förefaller detta sällan resultera i några specifika åtgärder som leder till förändring (Nousiainen m.fl., 2023). En redogörelse från dåvarande regeringen i Finland konstaterade att det rådande förfarandet med samarbete på trepartsbasis (arbetsgivare, fackförbund, stat), som också rekommenderas av ILO-konvention nr 100, har visat sig vara problematiskt i jämställdhetssammanhang. Detta mot bakgrund att parternas primära uppgift är att främja intressena för de grupper som de representerar, och eftersom det finns intressekonflikter mellan dessa blir det svårt att vinna acceptans för en permanent förändring av löneläget mellan yrkesgrupper (Statsrådet, 2022; jfr. Svenaeus, 2017).
Något kort kan också sägas om den skillnad mellan förhandlingsmakt mellan fackförbund i offentlig respektive privat sektor som en av de fristående experterna lyfter, och som de finns anledning att uppmärksamma. Vid strejk i privat sektor påverkas arbetsgivarens ekonomi tämligen omgående. Vid en strejk inom offentlig sektor slipper istället arbetsgivaren löneutgifter och den som omedelbart drabbas är tredje part (patienter, elever, etc.) (Ekberg & Andersson, 2016).
Förslag till insatser
Det finns bland svaren olika förslag till insatser som av respondenterna anses kunna bidra till minskade löneskillnader mellan kvinnor och män.
"Det är nödvändigt att särskilja hanteringen av lönefrågor som en förhandlingsfråga (där facket företräder de egna medlemmarna) från samverkan med syfte att säkerställa jämställda löner (där arbetstagarrepresentanterna liksom ett skyddsombud förväntas företräda samtliga anställda). Behovet av jämförelser och analyser över avtalsgränserna aktualiseras särskilt vid likvärdiga arbeten (däremot ej vid lika arbeten). Därmed skiljer sig arbetstagarrepresentanters roller vid en samverkansprocess om lönekartläggning från den traditionella fackliga rollen när organisationens medlemmar företräds i löneförhandlingar." (E2)
"Arbetsmarknadsparterna bör ta ett större ansvar när det gäller genomförandet av principen om lika lön. All lönesättning bör baseras på objektiva arbetsvärderingssystem (och inte till exempel på yrkesbenämningar). Arbetsmarknadsparternas autonoma ställning kan försvaras endast om parterna förbinder sig att ta ansvar också för grundläggande principer till vilken principerna om icke diskriminering och främjandet av lika lön hör." (E3)
"Införandet av en definition av arbetets värde från lönetransparensdirektivet kommer att vara ett nödvändigt steg framåt.
Inom offentlig sektor kommer det att vara avgörande att parterna accepterar att lönerna på den offentliga arbetsmarknaden inte är marknadsbestämda varför en analys av arbetets värde kan vara värdefull vid lönesättningen." (E4)
Frontfagsmodellen måste tillämpas på ett sätt som gör att stora grupper inte släpar efter i löneutvecklingen. Likelønnskommisjonen presenterade en likalönepott redan 2009. Detta har aldrig fått politiskt genomslag, men vi anser ändå att det är en bra idé. (F4)
"Det finns en lång tradition för att minimilöner och lönefrågor avtalas mellan arbetsmarknadsparter. Även avtal för att för kvinnodominerande branscher överskrida den allmänna löneförhöjningslinjen har kunnat ingås mellan arbetsmarknadsparterna. Ett möjligast fritt samspel mellan arbetsmarknadsparterna ger en möjlighet att beakta lokala förhållanden för en fungerande arbetsmarknad, korrigera lönegap och utveckla objektiva lönesystem, vilket också främjar likalöneprincipen." (OA2)
"Politiken kan även påverka strukturer som ökar förutsättningarna för kvinnor och män att göra karriär och påverka sin löneutveckling. Exempelvis genom att öppna upp för privata aktörer i fler klassiskt offentliga verksamheter eller motverka stereotypa utbildning och karriärsval. Detta kommer bidra till en jämnare könsfördelning på arbetsmarknaden över tid och ge jämnare lönelägen mellan traditionellt kvinnliga och manliga sektorer och branscher." (PA2)
Kommentarer
I dessa utdrag från svaren lyfts ett antal olika aspekter och förslag, där vissa pekar på det ansvar som följer med partsautonomin, andra handlar om förhållandet mellan löner och marknadskrafter (och hit kan frågan om frontfagsmodellen/märket räknas), samt hur löner sätts och hur strukturella förhållanden som avgör löneskillnader kan hanteras. Det kan noteras att särskilt när det handlar om marknadskrafter kan det skönjas en viss motsättning bland svaren. I det sista svaret pekar en respondent som representerar arbetsgivarorganisationer i privat sektor på marknaden som en möjlighet att få upp kvinnors löner genom konkurrensutsättning. Det finns studier som pekar på att marknadsargumentet inte har kunnat användas av kvinnor i offentlig sektor (Wagner & Teigen, 2022). Men försök att öppna upp för privata aktörer har inte heller visat sig leda till en minskning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män, utan har tvärtom lett till försämring av omsorgsanställdas löner (de los Reyes, 2014; Egede Hansen m.fl., 2022).
Det kan intressant nog noteras att arbetsmarknadens parter inte alls är främmande för politiska insatser som kan ”påverka strukturer som ökar förutsättningarna för kvinnor och män att göra karriär och påverka sin löneutveckling”, som en respondent som representerar en arbetsgivarorganisation i privat sektor uttrycker det. Detta kan ställas i relation till tidigare nämnda erfarenheter från Finland, där det konstateras att deklarationer hos arbetsmarknadens parter om att vilja främja jämställdhet sällan leder till förändring, och att trepartssamarbetet har visat sig problematiskt (Nousiainen m.fl., 2023, Statsrådet, 2022).