Styrmetoder och -verktyg

I detta kapitel presenteras och utvärderas de styrmetoder och -verktyg som använts i Nordiska ministerrådets arbete med visionen, härunder de tre strategiska prioriteringarna och 12 målsättningarna i handlingsplanen i perioden 2021–2024.

De primära styrmetoderna- och verktygen har utgjorts av mål- och resultatstyrningen, budgetstyrningen och organisationsstyrningen. Tillsammans har de fungerat bra för att styra om verksamheten till en mer helhetsorienterad organisation med fokus på en gemensam vision, nämligen att göra Norden till världens mest hållbara och integrerade region till år 2030. Det har dock varit en lärande process, och under perioden har ett antal utmaningar identifierats, som man har åtgärdat i det vidare arbetet i den efterföljande perioden.

Beslut om dessa verktyg fattades av de nordiska samarbetsministrarna (MR-SAM) och den nordiska samarbetskommittén (NSK) inför och under visionsperioden 2021–2024. I februari 2020 fattade MR-SAM fattade beslut om 12 målsättningar under de tre strategiska prioriteringarna, utgående från en dialog med samtliga ministerråd och ämbetsmannakommittéer, de samnordiska institutionerna, Nordiska rådet, näringslivet och civilsamhället. Samtidigt fattade MR-SAM beslut om fyraåriga indikativa ramar för sektorernas budget i perioden 2021–2024, vilket innebar en omfördelning av budgeten för att skapa en bättre balans mellan de tre strategiska prioriteringarna genom att stärka finansieringen av arbetet med ett grönt Norden. Hösten 2020 fattade MR-SAM beslut om handlingsplan för Nordiska ministerrådets arbete med Vår vision 2030 i perioden 2021–2024, med utgångspunkt i de tolv målsättningarna, som verktyg för att styra, utveckla och kommunicera Nordiska ministerrådets viktigaste verksamhet under visionen.

Perioden sammanfaller i stort med utmanande världshändelser – så som covid-19-pandemin och Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina, samt organisatoriska utmaningar – så som införandet av ett nytt ekonomisystem. Många av de ambitioner vi hade när handlingsplanen utformades har som en följd inte kunnat förverkligas enligt förväntad tidsplan – till exempel genom att flera projekt och utvecklandet av ett mål- och resultatstyrningssystem blev försenat, men trots detta blev planerna genomförda inom den utsatta visionsperioden endast med ett fåtal undantag.

Mål- och resultatstyrning

Nordiska ministerrådet fick med visionen en gemensam målbild för hela verksamheten, och denna har fått väldigt stor genomslagskraft i det nordiska samarbetet. Visionen nämns i till exempel styrdokument, projekt- och programbeskrivningar, samt i kommunikationsinsatser på tvärs av Nordiska ministerrådets och de nordiska institutionerna.

Mål- och resultatstyrningen mot visionen har sedan skett utgående från de tre strategiska prioriteringarna – ett grönt, ett konkurrenskraftigt och ett socialt hållbart Norden, handlingsplanen och de 12 målsättningarna, samt sektorernas samarbetsprogram. Genomslagskraften av de olika delarna har varit olika stor, och det har funnits en oklarhet gällande hierarkin mellan de olika styrdokumenten.

De tre strategiska prioriteringarna, som slogs fast i statsministrarnas deklaration om Vår vision 2030 i augusti 2019, har fått stark genomslagskraft i Nordiska ministerrådets arbete. De flesta i det nordiska samarbetet känner till dem, och använder det aktivt i olika typer av sakunderlag och kommunikationsmaterial. Det har upplevts som ett sätt att konkretisera visionen, och strukturera arbetet på ett enkelt och tydligt sätt. Omställningen till en hållbar och integrerad region sker dock genom ett system- och tvärsektoriellt förhållningssätt, vilket till viss del gör det utmanande för sektorerna att strukturera sitt arbete utgående från de tre strategiska prioriteringarna, eftersom insatser ofta bidrar till flera än en av dem.

Handlingsplanen och de tolv målsättningarna, som beslöts av MR-SAM efter involvering av samtliga sektorer, har inte fått en betydande genomslagskraft. Det var ett antal sektorer som tog till sig målsättningarna i handlingsplanen och använde dem för organiseringen och styrningen av arbetet (till exempel miljö och klimat), men de flesta sektorerna förhöll sig till handlingsplanen och målsättningen endast i begränsad utsträckning. Det beror framförallt på en oklarhet gällande statusen för handlingsplanen, som i teorin skulle fungera som det överordnade och centrala styrningsdokumentet för alla sektorer, men i praktiken kom det inte att ske eftersom sektorerna styrde sitt arbete utgående från samarbetsprogrammen. Det beror även på att processen för involveringen av sektorerna i framtagandet av handlingsplanen gjordes under en så kort tidsperiod, med otillräcklig information om vilken status styrdokumentet skulle få, samt utan beslut från de andra ministerråden. Sist men inte minst berodde det även på att målsättningarna i handlingsplanen var otydligt formulerande och överlappande, vilket gjorde att det uppstod en oklarhet om vad som egentligen önskades uppnås med målet samt en frustration om att de inte täckte in allt det arbete som genomfördes mot visionen i Nordiska ministerrådet.

Samarbetsprogrammen, som antogs av ministerråden innan och under visionsperioden 2021–2024, var de som i praktiken styrde arbetet i sektorerna, i större utsträckning än handlingsplanen. Visionen, de tre strategiska prioriteringarna och de 12 målsättningarna inarbetades och nämndes i uppdaterade eller nya samarbetsprogram på väldigt olika sätt. Vissa sektorer konkretiserade och operationaliserade de 12 målsättningarna för egen sektor, andra kopplade egna fokusområden till de tre strategiska prioriteringarna utan att förhålla sig till de tolv målsättningarna, medan några helt saknade en koppling till visionen. MR-SAM fattades ett beslut i förberedandet av den nya visionsperioden 2025–2030, om att samarbetsprogrammen ska fungera som styrande dokument utan en handlingsplan, baserat på de lärdomar som dragits från visionsperioden 2021–2024. De nya samarbetsprogrammen togs fram i en starkt koordinerad process för att säkra att samtliga ministerråd jobbar målinriktat mot visionen samt att man är uppmärksam på det som genomförs i andra sektorer för att säkerställa synergier och undvika dubbelarbete. Detta skapade ett betydligt bättre helhetstänkande kring arbetet med visionen i Nordiska ministerrådet. Samarbetsprogrammen inkluderar mål och delmål för sektorerna, som är formulerade som tydliga politiska prioriteringar. Målen beskriver den effekt i form av förändring i ett system eller samhälle som Nordiska ministerrådet önskar skapa, och delmålet beskriver det som ska genomföras för att Nordiska ministerrådet når målet.

Metodik och system för mål- och resultatstyrningen utvecklades i perioden 2021–2024, med syfte att bli ännu skarpare i styrningen mot och skapandet av effekter för uppfyllandet av visionen. Detta utvecklingsarbete genomfördes för att svara mot statsministrarnas önskan om tydliga mål och resultatuppföljning, vilket innebar att stärka ministerrådets förmåga att beskriva och mäta effekt av insatser. Metodiken och systemet utvecklades under perioden 2021–2024, men infördes först i slutet av 2024 och används i arbetet med visionen i den efterföljande perioden 2025–2030. Framåtriktat är det samarbetsprogrammens mål och delmål som kommer att styra verksamheten, utgående från denna målstyrnings metodik. Det skedde dock redan en ökad förståelse och kunskap i mål- och resultatstyrning i perioden 2021–2024, där Nordiska ministerrådets sekretariat övade sig i och blev bättre på att visa på vilken förändring som önskas skapas och hur vi ska bygga våra insatser for att skapa denna förändring. Till exempel framtagandet av halvtidsutvärderingen i 2022 och sedan framtagandet av de nya samarbetsprogrammen, var viktiga lärande process för organisationen.

Budgetstyrning

Nordiska ministerrådet har använt budgeten som ett strategiskt styrningsverktyg i perioden 2021–2024, för att leverera på visionen och de tre strategiska prioriteringarna – ett grönt, ett konkurrenskraftigt och ett socialt hållbart Norden. Det har införts en ny modell med fyraåriga indikativa budgetramar och genomförts en omfördelning av budgeten i perioden 2021–2024.

De fyraåriga indikativa budgetramarna var en ny modell som har skapat en bättre långsiktighet i Nordiska ministerrådets arbete. Beslut om budgeten har fortfarande fattats årligen, men de indikativa ramarna har gjort det möjligt för sektorerna att planera arbetet för flera år framåt. Det har upplevts som en välfungerande modell för Nordiska ministerrådet, som det fanns stor uppslutning kring och vilja att föra vidare även i den nästa visionsperioden. Den nästa visionsperioden 2025–2030 delas dock upp i två perioder, med brytpunkt vid årsskiftet 2027–2028, för att testa av en lite kortare visionsperiod och för att säkerställa möjlighet för justeringar utgående från utvärderingar och eventuella nya behov som uppstår.

Omfördelningen av budgeten som genomfördes hade till avsikt att skapa en bättre balans mellan de tre strategiska prioriteringarna. Vid ingången av visionsperioden 2021–2024 identifierades det en obalans i budgetens fördelning med tonvikt på ett socialt hållbart Norden, som visade på ett behov för att stärka finansieringen av arbetet med ett grönt Norden. Omfördelningen skedde etappvis i perioden, så att det var fullt genomför år 2024. Omprioriteringarna innebar en ökning av budgeten främst för ministerråden för klimat och miljö, energi och näring, digitalisering samt fiskeri, jordbruk, skogsbruk och livsmedel. Medan en minskning av budgeten skedde främst för ministerråden för samarbetsministrarna, kultur och utbildning – men som var de sektorerna som hade den största budgeten både vid starten och slutet av visionsperioden. Budgeten uppnådde en balans genom att den fördelas med cirka en tredjedel för var och en av de strategiska prioriteringarna (Figur 1). Omfördelningens effekt blev en stärkt finansiering av arbetet med ett grönt Norden genomfört av flera olika sektorer – som har skapat betydande resultat och effekter på visionen. Det kan med andra ord konstateras att statsministrarnas uppmaning om att ge miljö och klimat högsta prioritet slagit igenom i ministerråden. Omfördelningens konsekvenser blev minskad finansiering till och utfasning av verksamhet på till exempel kultur- och utbildningsområdet under perioden 2021–2024. Ministerråden har dock fortfarande den största budgeten, och har levererat betydande resultat och effekter på visionen.

Den tvärsektoriella budgetpotten, den så kallande "4 x 40 puljen", under MR-SAM har använts för att stimulera och stärka tvärsektoriellt samarbete i Nordiska ministerrådet. Samarbetsministrarna har fördelat 40 miljoner danska kronor per år i perioden 2021–2024, till totalt 18 projekt som genomförts i samarbete mellan flera olika sektorer. Projekten identifierades i samband med förberedandet av handlingsplanen och de 12 målsättningarna inför ingången av visionsperioden 2021–2024. Projekten har genomförts med framgång och levererat starka resultat och effekter på visionen, samtidigt som de stärkt det tvärsektoriella tankesättet i organisationen. Det identifierades även utmaningar med den tvärsektoriella budgetpotten, genom att det uppstod en uppfattning att detta var ”visionsprojekten” – även om all verksamhet verkligen var det, och att beslutet om urval av projekt involverade sektorerna endast i begränsad utsträckning – varför det inte nödvändigtvis blev de projekt som skapade störst policynära mervärde för de nordiska länderna.

Den metodik för målstyrning som infördes i Nordiska ministerrådet i slutet av visionsperioden 2021–2024, innebar även en starkare strategisk målinriktning av budgeten genom tydligare koppling till de politiska prioriteringarna. Ministerråden kommer framåtriktat att ange sektorernas mål och delmål från samarbetsprogrammen i budgeten, för att visa på hur dessa kommer att finansieras för att möjliggöra uppfyllnad av dem.

Införandet av ett nytt ekonomisystem i sekretariatet utgjorde en stor utmaning för Nordiska ministerrådets arbete i början av perioden 2021–2024. Ett kontraktstopp var i kraft den 29 april–14 september 2021, vilket ledde till en försening på omkring 8 månader i arbetet med handlingsplanen. Denna försening kunde dock snabbt tas igen med effektivt arbetet från sekretariatet och förvaltningsorganen för att leverera på de politiska beslutna projekten och programmen.

Figur 1. Ungefärlig uppskattning av hur budgeten för 2024 fördelades på de tre strategiska prioriteringarna och de 12 visionsmålen. Det ska noteras att fördelningen är ett estimat som tagits fram sektorsvis i sekretariatet utifrån en värdering av hur sektorns olika budgetposter bidrar till respektive visionsmål, som uppskattas inkludera en felmarginal eftersom flera budgetposter bidrar till olika strategiska prioriteringar och målsättningar.

Organisationsstyrning

Nordiska ministerrådet som organisation har arbetat för att skapa starkare tvärsektoriellt samarbete och helhetstänkande, involvering och förankring, samt kommunikation om Nordiska ministerrådets arbete med visionen. Det strategiska arbetet som genomförts, har inneburit nya arbetsformer och -metoder som skapat ringar på vattnet för en framgångsrik implementering av handlingsplanen och de 12 målsättningarna.

Det tvärsektoriella samarbetet och helhetstänkandet är viktigt för att uppnå visionen, eftersom visionens tre strategiska prioriteringar berör breda och komplexa frågor som kräver ett systemtänkande. Nordiska ministerrådet har traditionellt arbetat väldigt sektors baserat i de olika ministerråden som i vissa fall lett till dubbelarbete och riskerat motverka ett effektivt arbete mot att uppnå visionen. Nordiska ministerrådet har stärkt detta genom bland annat starkare informationsutbyte och genomförande av tvärsektoriella initiativ. Sekretariatet, och till viss del även de nordiska institutionerna, har arbetat i tvärsektoriella arbetsgrupper för att dela information med varandra, ta fram rapportering, samt utveckla politiska prioriteringar för den nästa visionsperioden i arbetet med visionen. Nordiska ministerrådet har genomfört ett ökat antal tvärsektoriella projekt i perioden 2021–2024, både på eget initiativ från sektorernas budgetramar och med finansiering från samarbetsministrarnas tvärsektoriella budgetpott. Det har gjorts viktiga lärdomar om det tvärsektoriella arbetet i perioden, och det finns fortsatt mycket rum för förbättring och utveckling på området i den nästa visionsperioden. Nordiska ministerrådet kan på alla nivåer av koncernen (dvs. ministerråd, ämbetsmannakommittéer, sekretariatet, institutionerna och förvaltningsorganen) säkerställa bättre synergier på tvärs av politikområden generellt och enskilda insatser för att skapa bästa möjliga effekt på vår gemensamma vision.

Involvering och förankring av Nordiska ministerrådets arbete med visionen har genomfört i ett tätt samarbete med Nordiska rådet, civilsamhället, och andra aktörer. Visionen handlar om en förändringsresa för hela regionen mot mer hållbarhet och integration, vilket kräver starkt politiskt ägandeskap och engagemang samt samarbete med civilsamhället, näringslivet och medborgare. Nordiska ministerrådet har genomfört en omfattande involvering av Nordiska rådet och det Nordiska civilsamhällesnätverket i framtagandet av halvtidsutvärderingen i år 2022 och de politiska prioriteringarna för nästa visionsperiod i åren 2023–2024. Nordiska ministerrådet fick värdefulla inspel och rekommendationer som kunde användas i det vidare arbetet, och samtidigt skapades en stark förankring av visionen och de tre strategiska prioriteringarna bland parlamentariker och civilsamhällesaktörer i Norden. Nordiska ministerrådet har även samarbetat aktivt med aktörer från civilsamhället och näringslivet i olika konkreta projekt, som har säkerställt bättre resultat och effekter på visionen och en förankring av visionen bland centrala nordiska aktörer. Nordiska ministerrådet kommer att fortsätta arbeta aktivt för att involvera och förankra arbetet med visionen med Nordiska rådet, civilsamhället, näringslivet, med flera även i det vidare arbetet med visionen fram mot 2030.

Kommunikationen om Nordiska ministerrådet arbete med visionen har skapat en stor kännedom och intresse för Nordiska ministerrådets arbete med visionen. Nordiska ministerrådets externa kommunikationsstrategi blev reviderad 2021 och 2024 för att bättre svara mot visionens målsättningar och krav. Kommunikationen har avspeglat visionen och de tre strategiska prioriteringarna både till innehåll och form. Kommunikationsinsatserna är även med och bidrar till uppnåendet av visionen, till exempel genom att skapa engagemang och samarbete om de strategiska prioriteringarna i visionen.