Privat och offentlig finansiering – en kort kulturpolitisk historik

I det här kapitlet beskrivs hur de nordiska ländernas kulturpolitiska förhållningssätt till privat och offentlig finansiering utvecklats historiskt. Kapitlet tar avstamp i etableringen av de första moderna kulturinstitutionerna i länderna och gör sedan en översiktlig redogörelse för utvecklingen fram till början på 2000-talet.

Kulturpolitikens tidiga historia

Kulturpolitikens tidiga historia och etableringen av de första moderna kulturinstitutionerna skiljer sig åt i de nordiska länderna, vilket inte minst beror på att den moderna statsbildningsprocessen sett olika ut och skett vid olika tillfällen i Norden. I Danmark och Sverige etablerades de första institutionerna på 1600-talet och 1700-talet, medan det i Norge och Finland dröjde till en bit in på 1800-talet innan motsvarande kulturinstitutioner grundades.

När det gäller Danmark och Sverige är det kungligheter och adel som agerar tidiga mecenater och initiativtagare till nationella kulturinstitutioner. På de danska och svenska kungahusens initiativ etablerades såväl operor och teatrar som bibliotek, medan kyrkan tidigt var en viktig finansiär av bildkonstverksamhet (Bache, 2021, s. 15; Bakke, 1988; Frenander, 2014; Kleberg & Forsell, 2019; se också Dahl & Helseth, 2006, s. 27ff). Kungahusens tidiga engagemang i Danmark och Sverige kan på ett sätt betraktas som en tidig form av offentlig finansiering, men också som en form av individuellt mecenatskap, vilket också omfattade stöd till enskilda konstnärer (se t.ex. Rasch, 1968). Under 1800-talet breddades mecenatskapet genom att det växte fram en alltmer betydelsefull borgarklass som engagerade sig som samlare, filantroper och initiativtagare till etablerandet av kulturinstitutioner. Ungefär samtidigt började kontrollen över de kungliga kulturinstitutionerna successivt flyttas över till de politiska församlingarna (se Bakke, 1988; Lunde Jorgensen, 2016; Frenander, 2014).

I Norge spelade framför allt kyrkan, men också militären, skolväsendet och rättsväsendet viktiga tidiga kulturpolitiska roller. Kyrkan var exempelvis tidigt en viktig uppdrags- och arbetsgivare åt bildkonstnärer och musiker. De militära musikkårerna som växte fram under sent 1700-tal var också aktörer som möjliggjorde anställning och utbildning för musiker i Norge (se Mangset & Hylland, 2017). Etableringen av moderna kulturinstitutioner skedde framför allt från början av 1800-talet. Dessa startades ofta på privat initiativ men ett mönster var att de ganska snart fick offentligt stöd från framför allt kommunerna, bland annat på grund av svårigheterna att få ekonomisk lönsamhet i verksamheterna.

Dahl och Helseth (2006, s. 80ff) beskriver kulturfinansieringen i Norge under andra hälften av 1800-talet som uppbyggd kring tre källor: kommunerna, sparbankerna och brännvinsföreningarna. När det gäller sparbanksväsendet utvecklades detta från 1820-talet på kommunal nivå och existerade ofta med inflytande från den lokala politiken. Sparbankerna donerade medel till bland annat utvecklandet av lokala museer, bibliotek, utställningsverksamheter, scenkonstverksamheter och etablering av offentlig konst. Finansieringen var viktig för flera av de verksamheter som senare övergick till offentligt huvudmannaskap. Sparbankerna utvecklade successivt stiftelser som fortsatt i dag utgör viktiga finansiärer av konst- och kulturändamål i Norge.

Kulturfinansieringen från de privata brännvinsföreningarna kommer sig av den norska alkoholpolitiken under slutet av 1800-talet. I korthet kom politiken att innebära att privat tillverkning och försäljning av brännvin tilläts men knöts till krav på att vinster från försäljningen skulle återinvesteras i allmännyttiga ändamål, exempelvis konst och kultur. Detta höll i sig till början av 1900-talet när staten successivt monopoliserade brännvinsförsäljningen (Dahl & Helseth, 2006, s. 84f; se också Spjøtvold, 2019).

I Finland kom etableringen av större kulturinstitutioner senare än i Danmark, Norge och Sverige. De första större teatrarna etablerades, med något undantag, under andra halvan av 1800-talet. Helsingfors symfoniorkester tillkom exempelvis i slutet av 1800-talet och det nationella operahuset i början av 1900-talet (Olkkonen, 2002, s. 191; Unesco, 1972). Även i Finland var initiativ från privata aktörer av stor betydelse, men den offentliga finansieringen blev betydelsefull redan under 1800-talets andra hälft. (Unesco, 1972, s. 36, 51). En viktig finansieringskälla uppges även i Finland ha varit inkomster från alkoholförsäljning, men då från de kommunala alkoholbolagen (Helminen, 2007). En skillnad är att Finland saknade en stark inhemsk aristokrati som kunde agera mecenater och initiativtagare till etablerandet av kulturinstitutioner på samma sätt som i framför allt Danmark och Sverige. Statens roll beskrivs därför som viktigare i Finland under 1800-talet jämfört med i de övriga nordiska länderna (Kangas, 2003, s. 82).

En annan trend under 1800-talet var förekomsten av konstsamlare som donerade hela eller delar av sina samlingar till existerande institutioner, som exemplet med Nationalgalleriet i Norge, eller att hela kulturinstitutioner etablerades utifrån privata samlingar, som i fallet med Glyptoteket i Köpenhamn (Stenseth, 2005; Pedersen, 1942). Det förekom också att det offentliga etablerade nya museer som ett sätt att bevara och offentliggöra samlingar som donerats av privata aktörer (Stenseth, 2005, s. 30f). Flera av dagens konstmuseer i de nordiska länderna är från början uppbyggda med hjälp av privata donationer i kombination med olika typer av offentliga åtaganden och stöd.

En annan del av kulturfinansieringen som växer fram från slutet av 1800-talet i de nordiska länderna är den som kommer från de privata stiftelserna. Här skiljer sig dock utvecklingen åt mellan länderna. En viktig skillnad är att stiftelser som fördelar medel till kulturella ändamål historiskt och under hela 1900-talet har varit skattegynnade i Danmark, Finland och Norge. I synnerhet i Danmark etablerades kapitalstarka stiftelser med fokus på konst och kultur. Danmark beskrivs också ha haft en särskilt tillåtande lagstiftning för stiftelser som kombinerar stöd till kulturella ändamål med vinstdrivande företagsverksamhet (se t.ex. Lund & Berg, 2016, s. 12f; Mahncke, 2016). Men även i Finland och Norge har det funnits goda möjligheter för stiftelser att fördela medel till konst och kultur och samtidigt dra nytta av stiftelseformens skattemässiga fördelar (Dahl & Helseth, 2006; Lund & Berg, 2016; Lunde Jørgensen, 2016; Pedersen, 1942). I Sverige, som också har en stark stiftelsetradition, utvecklades dock skattelagstiftningen under 1900-talets början i mer restriktiv riktning vad gäller stiftelsers möjligheter att fördela medel till kulturella och konstnärliga ändamål. Christensen (2020) beskriver det därför som att denna finansiering minskade i Sverige från att ha varit mer betydelsefull i slutet av 1800-talet och början av 1900-talet (se också Finlex, 1043/1974; Lunde Jørgensen, 2016; Olsson, 1996, s. 116ff; SOU 1939:47, s. 36f; SOU 1995:63 s. 346f; Wijkström, 2001).

När det gäller den politiska diskussionen om det offentligas respektive det privatas ansvar för kulturens finansiering argumenterade allt fler för behovet av statsstöd till kultur redan under 1800-talet. Samtidigt saknades inte kritiska röster som ansåg att finansieringen främst skulle vara en angelägenhet för marknaden (se t.ex. Gran & Gjӕrum, 2019, s. 45). Argumentationen för offentlig finansiering drevs inledningsvis utifrån ett identitets- och nationsbyggarperspektiv (Bakke, 1988; Dahl & Helseth, 2006). Danmarks kyrko- och undervisningsminister Johan Nicolai Madvig kommenterade exempelvis diskussionen på följande sätt år 1850:

… vil Danmark have en national litteratur, og vil det have noget, som nærmer sig til national kunst, maa dette medføre udgifter, fordi vore forhold efter vort folks omfang ere saa, at den nationale litteratur og kunst ikke kan være sig selv paa samme maade som andetsteds. (Rasch, 1968, s. 44).

Argumentationen kom successivt att kompletteras med ett tydligare bildningsideal, vilket inte minst kom att bli viktigt för den framväxande arbetarrörelsen och socialdemokratin i Norden. Successivt togs också ett större offentligt ansvar för exempelvis de framväxande folkbibliotekens finansiering, och offentligt stöd till enskilda konstnärer förekom redan på 1800-talet, om än på ad hoc-basis (Duelund, 2003, s. 33ff; Heikkinen, 2003; Kangas, 2003, s. 82ff; Mangset & Hylland, 2017, s. 27–40). Under tidigt 1900-tal etablerades i Norge, Finland och Danmark också en struktur med nationell lotteriverksamhet för finansiering av kulturverksamhet (se t.ex. Mangset & Hylland, 2017, s. 38; Sokka & Kangas, 2007).

Ökat offentligt ansvar för kulturens finansiering

Särskilt från 1930-talet utvecklades politiken i de nordiska länderna mot idén att det offentliga bör ta ett större samlat ansvar för kulturområdets finansiering. Utvecklingen var starkt kopplad till ambitionen att demokratisera kulturen. Denna ambition handlade om att göra konsten och kulturen tillgänglig för alla invånare i länderna. Detta var i sin tur kopplat till välfärdsstatens begynnande framväxt och synen på konst och kultur som ett område förknippat med goda värden som man från politikens sida önskade förmedla till medborgarna. Den bildning och de värden som tidigare hade varit förunnat de övre samhällsskikten skulle nu spridas till bredare folklager (se t.ex. Bjurström, 2021; Dahl & Helseth, 2006, s. 266f; Duelund, 2003, s. 35; Frenander, 2014; Harding, 2015; NOU 2013:4; Vestheim, 1995, s. 152–157).

I flera nordiska länder började under 1900-talets första hälft också en form av omfördelning införas på kulturområdet. Denna innebar att viss typ av kultur beskattades hårdare medan annan kultur erhöll offentligt stöd. Det skedde alltså en viss uppdelning mellan vad som betraktades som kommersiell och potentiellt skadlig kultur och vad som ansågs vara god kultur som i större utsträckning borde göras befolkningen tillgänglig (se t.ex. Mangset & Hylland, 2017, s. 38; NOU 2013:4, s. 34; se också Dahl & Helseth, 2006, s. 147f; Kulturanalys Norden, 2024).

Fram till kulturpolitikens formalisering under 1960-talet och 1970-talet skedde därför en utbyggnad av infrastrukturen för kultur i länderna, även om det fortsatt saknades ett kulturpolitiskt helhetsgrepp. Med offentligt stöd etablerades teatrar, konsthallar, stadsbibliotek, konserthus och turnerande verksamheter i större utsträckning än tidigare. I Sverige grundades Riksteatern 1933 som en ideell förening men med statligt stöd, och i Norge etablerade regeringen den turnerande Riksteatern i slutet av 1940-talet. I Danmark skapades turnéteatern Det Danske Teater med hjälp av statsstöd 1963. Även Riksutställningar inrättades som myndigheter i både Norge och Sverige under 1950-talet och 1960-talet (Blomgren, 2007b; Bäckström, 2003). Under samma period grundades Rikskonserter, i Sverige som helstatlig stiftelse och i Norge som statlig kulturinstitution.

I Finland etableras inte denna typ av offentligt finansierad turnerande verksamhet förrän på 1970-talet i och med regionteaterreformen som innebar en uppbyggnad av regionteatrar i olika delar av landet. Dock hade ett nätverk av mindre teatrar växt fram även i Finland under 1900-talets första hälft, i stor utsträckning som ett resultat av privata initiativ (se t.ex. Teaterhögskolan, u.å.). Många privata kulturverksamheter började under denna period också motta offentligt stöd i alla de nordiska länderna (Bache, 2021; Bakke, 1988; Gran & Gjӕrum, 2019; Mangset & Hylland, 2017; Kleberg & Forsell, 2019; Sokka, 2022; Vestheim, 1995).

Som tidigare nämnts går de offentliga stöden till enskilda konstnärer tillbaka till första halvan av 1800-talet. Dessa stöd fortsatte att finnas på en ganska sparsam nivå i de nordiska länderna även under perioden fram till 1960-talet. Mycket av bidragen och stipendierna kretsade kring stöd till pensionerade konstnärer, men det utvecklades också strukturer för att öka konstnärers inkomster via satsningar på offentlig utsmyckning (Heikkinen, 2003, s. 14). Två exempel är etablerandet av Statens konstråd 1937 i Sverige (SOU 2009:16, s. 120) och Statens konstverkskommission 1956 i Finland. I Danmark etablerades också en första statlig fond för stöd till enskilda konstnärer 1956 med fokus på offentlig utsmyckning (Bakke, 1988, s. 49). Andra exempel är att det i Danmark och Norge under 1940-talet utvecklades system för statlig biblioteksersättning till enskilda författare. Liknande system utvecklades under 1950-talet och början av 1960-talet även i Sverige och Finland (Heikkinen, 2003; Rasch, 1968, s. 161ff).

På framför allt biblioteksområdet utvecklades också lagstiftning i syfte att särskilt stärka tillgången till bibliotek för en bredare allmänhet, vilket i praktiken ledde till ytterligare offentligt ansvarstagande på kulturområdet. Finland fick sin första bibliotekslag 1928, medan lagstiftning om obligatoriska kommunala folkbibliotek kom 1947 i Norge och 1964 i Danmark (Byberg, 2009; Dyrbye, 2009; Dyrbye et al., 2009; Thomas, 2009). Ytterligare en utveckling är att folkbildningen, med folkhögskolor, föreläsningsföreningar och studieförbund, som växte fram från mitten och slutet av 1800-talet började motta alltmer offentligt stöd under 1900-talet (Dahl & Helseth, 2006, s. 36f, 166; Mangset og Hylland, 2017, s. 30; SOU 2009:16, s. 109; SOU 2024:42).

Som redan indikerats fortsatte privata aktörer att spela en viktig roll för utvecklingen av kulturlivet i de nordiska länderna, både som finansiärer och initiativtagare till etableringen av kulturella verksamheter och institutioner, exempelvis på scenkonst- och museiområdet (se t.ex. SOU 2009:16, s. 121). Till detta bör också tilläggas att det kommersiella kulturlivet växte under 1900-talet i de nordiska länderna, på såväl filmområdet som inom litteraturen och musiken.

Kulturpolitikens formalisering och kritiken mot kommersialismen

Från 1960-talet och 1970-talet byggdes tydligare strukturer upp för att ombesörja det offentliga engagemanget på kulturområdet i de nordiska länderna. Departement, statliga kulturråd, kulturfonder, konstfonder och bidragsgivande myndigheter etablerades. Resultatet blev att ländernas kulturpolitik samlades i institutionella strukturer och att det offentliga ansvaret för kulturområdets finansiering formaliserades och utökades ytterligare (se t.ex. Duelund, 2003).

I samband med detta preciserades också kulturpolitikens uppgift att bidra till alternativ till, men också motverka, den kommersiella kulturens utbredning och dominans (Bache, 2021, s. 28f; Heikkinen, 2003, s. 42; Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1973, s. 60; prop. 1974:28). De nordiska ländernas kulturpolitik handlade därmed inte bara om att det offentliga har ett ansvar att ekonomiskt stödja kulturverksamhet som inte klarar sig på kommersiella villkor, utan också om att det offentliga borde verka ”i direkt konkurrensförhållande med den privata kultursektorn” som det uttrycks i den utredning som låg till grund för den första svenska kulturpolitiska propositionen (SOU 1972:66, s. 187f; se också prop. 1974:28, s. 298). I Sverige kom detta synsätt till uttryck även i de kulturpolitiska målen, vilka bland annat formulerades som att ”[k]ulturpolitiken skall motverka kommersialismens negativa verkningar på kulturområdet” (prop. 1974:28, s. 295). Liknande formuleringar återfinns i andra nordiska länders tidiga kulturpolitiska programförklaringar. Skillnaden mellan icke-kommersiell och kommersiell kultur beskrevs ofta som den mellan ett självständigt och oberoende kulturskapande å ena sidan, och ett marknadsanpassat kulturskapande å den andra. Det poängterades att den kommersiella kulturverksamheten på ett problematiskt vis tilläts dominera kulturlivet, exempelvis i den norska kulturpolitiska meldingen från 1974:

Alternativet vil på lengre sikt m. a. vere sterkt aukande kulturell kommersialisering, med dei uheldige følgjer ei slik utvikling kunne føre med seg. Ein konsekvens ville vere ei alvorleg nedskjering i mange verdifulle kulturaktivitetar, og først og fremst ville allsidege kulturtilbod i langt større grad bli eit privilegium for somme høgstatusgrupper i samfunnet. (Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1974, s. 68).

Även i den norska kulturpolitiska meldingen från 1981 problematiserades utvecklingen och beskrevs på musikområdet på följande sätt:

Mange frilansmusikarar og frilansartistar er i dag avhengige av privat arbeidsformidling i verksemda si, og dette har opna for ei uheldig kommersialisering, der økonomiske omsyn og ikkje kvalitetsvurdering i stor grad er avgjerande for kven som får oppdrag. (Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1981, s. 196).

Kulturpolitikens roll blev alltså att både kompensera för och motverka kommersialiseringen som bland annat tar sig uttryck genom en alltmer aggressiv marknadsföring av kommersiell kultur från utlandet (Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1981, s. 16, 36ff). En stark offentlig finansiering sågs i ljuset av detta som en nödvändig förutsättning för fritt konstnärligt skapande. Sammantaget innebar också utvecklingen att den offentliga finansieringen ökade kraftigt särskilt under 1900-talets andra hälft, även i relation till olika delar av den privata finansieringen (se t.ex. Lund & Berg, 2017, s. 160).

En skillnad i den finska, men också norska, kulturpolitiska utvecklingen jämfört med utvecklingen i Sverige och Danmark under 1960-talet och 1970-talet var att kritiken mot kommersialismen på ett tydligare sätt parades med den offentliga kulturpolitikens ansvar för värnandet av den nationella identiteten och det egna språkområdet. Särskilt i Finland var kulturpolitikens uppgift fortsatt att värna olika aspekter av den finska kulturen, vilket beskrivs ha varit ett mer dominerande motiv än viljan att motverka kommersiella kulturyttringar. Men kopplingar gjordes däremellan, inte minst utifrån att mindre språkområden ansågs ha svårare att hävda sig utan offentligt stöd (Koski, 2022; Unesco, 1972).

Tilltagande marknadstänk från 1980-talet och framåt

De kulturpolitiska policydokumenten under 1980-talet och 1990-talet präglas i de nordiska länderna fortsatt av ett spänningsförhållande mellan offentligt finansierad kultur och kommersiell kultursektor. I praktiken sker emellertid en viss förskjutning i den kulturpolitiska diskussionen. I Norge lyfts behovet av ökad privat finansiering på kulturområdet redan i den kulturpolitiska meldingen från 1981. Behovet upprepas 1983, i ett tillägg till meldingen, där särskilt önskemål om ökade sponsrings- och reklamintäkter i kulturlivet betonas, exempelvis på scenkonst- och museiområdet (Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1981, s. 54, 138; Kultur- og vitskapsdepartementet, 1983, s. 23). Betoningen på ökad privat finansiering utvecklas sedan ytterligare i den kulturpolitiska meldingen från 1992 där regeringen formulerar det som att de ”ser positivt på næringslivets samarbeid med kunstnere og kulturinstitusjoner” och på enskilda företagssatsningar på konst och kultur (Kulturdepartementet, 1992, s. 69). I samma melding lyfts dock fortsatt farhågor om att utvecklingen mot privat finansiering kan gå för långt:

Næringslivets bidrag til kunst og kultur vil derfor alltid måtte være et ekstra bidrag til økt aktivitet og spesielle arrangementer. Det understreker viktigheten av at de statsstøttede kulturinstitusjonene ikke gjør seg avhengige av sponsorinntekter for å gjennomføre sin ordinære virksomhet. Bidrag fra næringslivet kan ikke erstatte det offentliges ansvar for å opprettholde et mangfold i kulturtilbudene på høyt kvalitetsnivå. (Kulturdepartementet, 1992, s. 70)

Samma spänningsförhållande mellan önskan att se en ökad privat finansiering och oro för de risker man förknippar med en sådan går att identifiera i arbetet med den kulturpolitiska propositionen i Sverige på 1990-talet (se prop. 1996/97:3, s. 58, 61; SOU 1995:84, s. 347f). I Finland beskrivs policyutvecklingen på ett liknande sätt men också som att politiken intog ett mindre problematiserande förhållningssätt till privat kulturfinansiering (Häyrynen, 2012).

En betydelsefull kulturpolitisk trend under 1980-talet och 1990-talet är förskjutningen mot ett ökat fokus på konstens och kulturens samhällsekonomiska nytta. Denna förändring inkluderar i sig ökade förväntningar och ibland krav på egenfinansiering, men framför allt en syn på konst och kultur som ett område för investeringar och entreprenörskap. Detta innebär att man från kulturpolitiskt håll alltmer börjar argumentera för kultur som något som kan ge ekonomisk avkastning. Detta förväntas ske genom den attraktivitet som kulturlivet skapar för turism, företag och befintliga såväl som potentiella invånare, men också genom de exportinkomster som kulturområdet kan generera. Under denna period läggs därför grunden för dagens satsningar på utvecklingen inom kulturella och kreativa branscher, som också antas kunna bidra till att stärka de konstnärliga professionernas ekonomiska förhållanden (se t.ex. Arnestad, 2010; Bache, 2021; Duelund, 2008; Gran et al., 2016; Hauge et al., 2023; Häyrynen, 2012; Jakonen & Pyykkönen, 2023; Kangas, 2001; Mangset & Hylland, 2017; Pyykkönen & Stavrum, 2018; Skot-Hansen, 1999).

Inledningen av 2000-talet är på många sätt en fortsättning på den utveckling som inleds under 1980-talet och 1990-talet. I de kulturpolitiska styrdokumenten betonas kulturens ekonomiska nytta, liksom en tydligare önskan om att kulturverksamheter ökar sina egenintäkter och sin förmåga att attrahera medel från privata finansiärer (se t.ex. Det Kongelige Kulturdepartement, 2002, 2018; Kulturministeriet 2000; Ministry of Education, 2009; Ministry of Education, Science and Culture, 2013; prop. 2009/10:3; Regeringen, 2003, s. 14; Statsrådet, 2024). Samtidigt poängteras fortsatt det offentliga ansvaret för kulturområdets finansiering, och motiveras utifrån jämlikhetssträvanden, värnandet av den kulturella mångfalden och konstnärers och kulturskapares sociala och ekonomiska välfärd. Och de nordiska länderna räknas i internationella sammanhang fortsatt till den så kallade arkitektmodellen.

Avslutningsvis är det viktigt att påpeka att även om utvecklingen är generell så skiljer sig olika regeringar i de nordiska länderna åt när det gäller i vilken utsträckning de betonar behovet av ökad privat kulturfinansiering. Exempelvis tenderar borgerliga regeringar att betona behovet av ökad privat kulturfinansiering mer än socialdemokratiska.

Sammanfattande kommentar

Sammanfattningsvis har de nordiska ländernas kulturpolitik genomgått stora förändringar. Från att finansieringen i stor utsträckning var en angelägenhet för marknaden och privata aktörer var trenden under 1900-talet att successivt bygga ut den offentliga finansieringen och se med skepsis på privat finansiering och kommersiellt gångbar kultur. Denna skepsis har under 1980-talet och 1990-talet successivt förändrats i riktning mot en mer positiv inställning till privat finansiering. Utvecklingen har skett parallellt med att länderna allt tydligare börjat argumentera för konstens och kulturens ekonomiska värde och nytta. I nästa kapitel fördjupas bilden av hur de nordiska länderna mer konkret vill uppnå en utveckling mot ökad privat kulturfinansiering.

Privat och offentlig finansiering – en kort kultur­politisk historik