7. Konklusion og anbefalinger

Dette kapitel samler de væsentligste indsigter fra analysen og omsætter dem til et samlet billede af de udfordringer, som mobile borgere møder i de nordiske pensionssystemer. Konklusionerne bygger på de tværgående mønstre beskrevet i kapitel 6, og de danner tilsammen grundlaget for de anbefalinger, der afslutter rapporten.

7.1 Samlet konklusion

På tværs af de to pensionssøjler tegner der sig et klart billede af et nordisk pensionslandskab, der fungerer solidt inden for de enkelte nationale rammer, men som ikke fremstår som ét samlet system for borgere, der lever og arbejder på tværs af grænser. Dette er ikke et udtryk for fejl i systemerne hver for sig, men et strukturelt resultat af, at de offentlige pensioner og arbejdsmarkedspensionerne er udviklet med udgangspunkt i nationale behov og logikker. De er ikke designet med udgangspunkt i en mobil borger eller i en vision om et integreret nordisk arbejdsmarked.

Set fra borgerens perspektiv fremstår pensionen som én samlet størrelse. Arbejdslivets forløb er en ubrudt fortælling, og pensionen opfattes som resultatet af hele arbejdskarrieren – uanset hvor den har fundet sted. Men set fra systemernes perspektiv er pensionen opdelt i nationale ordninger, national lovgivning og forskellige administrative og digitale strukturer. Det er i spændingsfeltet mellem disse to perspektiver, at rapportens vigtigste indsigter opstår.

En central konklusion er, at de største udfordringer ikke ligger inden for søjlerne, men i overgangene mellem dem. Når pensionen krydser grænser, opstår der et overgangsrum, hvor borgeren selv må skabe sammenhæng. Det gælder adgang til egne oplysninger, rekonstruktion af historiske data, forståelse af administrative processer og sammenhæng mellem forskellige udbetalingsregler. I flere tilfælde er det borgeren alene, der har overblik over de samlede pensionsforløb, fordi systemerne ikke har mekanismer til at koordinere på tværs.

Rapportens konklusioner understøttes af de nordiske regeringers egne svar til Nordisk Råd på skriftligt spørgsmål E28/2025. Regeringerne peger her på, at der i dag ikke findes fælles nordisk statistik eller systemer, som giver borgere et samlet overblik over pensionsrettigheder på tværs af landene, og at oplysninger om sociale pensioner som udgangspunkt først indhentes i forbindelse med konkrete pensionsansøgninger. Dermed tydeliggøres det strukturelle vilkår, som analysen peger på: At borgere med mobil arbejdshistorik i praksis selv må bære ansvaret for overblik, dokumentation og koordinering i pensionsforløb på tværs af Norden.

Et andet tværgående fund handler om forskellen i konsekvenser mellem søjlerne. Hvor udfordringer i de offentlige pensioner primært resulterer i administrativt besvær, uvished og forsinkelser, kan tilsvarende udfordringer i arbejdsmarkedspensionerne få direkte økonomiske konsekvenser. Det gælder især i forhold til sporbarhed, adgang og udbetaling. Her er kompleksiteten større, fordi flere private aktører er involveret, og fordi historiske data, individuelle aftaler og forskellige digitale systemer ikke naturligt kan samles på tværs.

Det mest markante tværgående fund handler dog om beskatning. Skattesystemerne udgør den væsentligste kilde til uforudsigelighed og økonomisk risiko for borgere med pensionsforløb i flere nordiske lande. Som KPMG’s skatteanalyse viser, kan forskelle i beskatning af indbetalinger, løbende afkast og udbetalinger på tværs af lande føre til at en borger, der har arbejdet på tværs af Norden, kan blive væsentlig dårligere stillet end en borger, der bor og arbejder i det samme land. Ofte uden at borgeren har mulighed for at forudse konsekvenserne. Skattesystemerne er nationalt logiske, men tværnationalt kan de være uforudsigelige, og de er ikke koordineret på en måde, der understøtter den mobilitet, som de nordiske lande politisk ønsker.

Tværgående viser analysen derfor et pensionssystem, der er stærkt nationalt, men fragmenteret nordisk. Det er ikke systemernes indhold, der skaber problemer – det er fraværet af mekanismer, der samler dem. At skabe et mere sammenhængende nordisk pensionsområde kræver derfor ikke harmonisering af de nationale modeller, men etablering af tydelige overgangsmekanismer, bedre koordinering mellem aktører og løsninger, der reducerer borgerens risiko ved mobilitet.

Det er i denne kontekst, de følgende anbefalinger skal forstås.

7.2 Hovedanbefaling: Skattemæssig anerkendelse af arbejdsmarkedspensioner

Det område, hvor borgere i dag oplever den største usikkerhed og de største potentielle tab i forbindelse med grænseoverskridende arbejde, er skatteområdet. Nationale forskelle i beskatning af pensionsindbetalinger, løbende afkast og udbetalinger kan skabe komplekse og uigennemskuelige forløb, hvor den samlede beskatning afhænger af bopæl, arbejdsland, pensionsordningens placering og tidspunktet for udbetaling.

Konsekvensen er, at borgere i visse tilfælde stilles økonomisk ringere, netop fordi de har arbejdet eller flyttet på tværs af de nordiske lande. Som analysen i kapitel 5 viser, skyldes disse problemer ikke nødvendigvis uhensigtsmæssigheder i de nationale pensions- og skattesystemer i sig selv, men fraværet af en koordineret nordisk ramme for beskatning af arbejdsmarkedspensioner.

Analysen peger derfor på, at en revision af den nordiske dobbeltbeskatningsoverenskomst med henblik på gensidig skattemæssig anerkendelse af arbejdsmarkedspensionsordninger vil kunne reducere en væsentlig del af de identificerede problemer. En sådan model kan baseres på et enkelt og gennemgående princip:

Det lands skatteregler, hvor pensionen er oprettet (kildelandet),
gælder under hele pensionens løbetid.

Det indebærer, at:

De nordiske lande forpligter sig til en gensidig skattemæssig anerkendelse af arbejdsmarkedspensionsordninger oprettet i et andet nordisk land (kildelandet). Dermed eliminerer risikoen for beskatning af pensionsindbetalinger.
Løbende afkast beskattes alene i henhold til lovgivningen i det land hvor pensionsordningen er oprettet (kildelandet). Dermed elimineres risikoen for en uhensigtsmæssig beskatning af pensionsopsparingens værditilvækst.
De nordiske lande forpligter sig til, at pensionsudbetalinger beskattes i kildelandet, dvs. det land hvor pensionsordningen er oprettet, mens bopælslandet fritager udbetalingerne fra beskatning. Herved undgås situationer, hvor værdien af den udskudte skat (fradraget ved indbetaling) reelt forringes, fordi pensionsudbetalingen også kan beskattes i bopælslandet.

Ud over at reducere risikoen for uhensigtsmæssige skattemæssige konsekvenser vil en sådan model også imødegå flere af de udfordringer, som borgere og organisationer har peget på i kapitel 4. Administrationen forenkles, herunder i forbindelse med forskudsopgørelser og selvangivelser, og risikoen for fejlskattesager og efterreguleringer reduceres betydeligt, idet beskatningen alene opgøres efter ét lands regelsæt.

Modellen kræver ikke harmonisering af regler, men en gensidig anerkendelse.

En sådan aftale vil være en markant forbedring af mobilitetens vilkår og løse en stor del af de mest komplekse problemstillinger, som borgere og rådgivere fremhæver i datamaterialet.

7.3 Øvrige anbefalinger

Ud over hovedanbefalingen om en nordisk model for skattemæssig anerkendelse af arbejdsmarkedspensioner peger analysen på en række områder, hvor relativt enkle tiltag kan styrke borgernes muligheder for at navigere i pensionssystemerne på tværs af lande. Disse anbefalinger handler ikke om at ændre de nationale systemers indhold, men om at forbedre de overgangspunkter, hvor borgere i dag oplever usikkerhed, tab af overblik og risiko for fejl. Nedenfor præsenteres fem temaer, som hver rummer konkrete forbedringsmuligheder.

Tilsammen udgør anbefalingerne et katalog af lavthængende frugter og udviklingsopgaver, der kan igangsættes uden at ændre de nationale pensionssystemers struktur. De repræsenterer en pragmatisk tilgang, hvor målet er at styrke overgangene mellem systemerne og dermed forbedre borgernes muligheder for at forstå, administrere og forudsige deres pensionsforløb på tværs af Norden.

Anbefalingerne understøtter samtidig den grundlæggende vision om, at et nordisk arbejdsmarked forudsætter en pensionsoplevelse, der ikke giver udfordringer, når grænser krydses, men i stedet ledsages af gennemsigtighed, koordinering og forudsigelighed.

Styrket administrativt samarbejde

Et gennemgående fund er, at mange sager går i stå, ikke fordi reglerne er uklare, men fordi ingen aktør har til opgave at skabe overblik på tværs. En løsning er at etablere et fælles nordisk administrativt aftalesæt – en slags “service level agreement” – for håndtering af grænseoverskridende pensionssager. Et sådant aftalesæt kan fastlægge fælles forventninger til svartider, kontaktveje, udveksling af statusoplysninger og håndtering af afvigelser. Selvom aftalen ikke eliminerer kompleksiteten, skaber den et mere forudsigeligt forløb og reducerer risikoen for, at borgere selv skal agere koordinator mellem mange aktører.

Digital adgang og en nordisk pensionsnavigator

I dag er adgang til pensionsoplysninger i høj grad bundet til nationale digitale løsninger, som ofte kræver national eID. For borgere med pensionsrettigheder i flere lande betyder det, at de må opsøge information i adskilte systemer, der ikke er udviklet med grænseoverskridende mobilitet for øje. En nordisk digital pensionsnavigator – en fælles digital indgang, der samler links, adgange, vejledninger og eventuelle statusoversigter – vil kunne gøre det betydeligt lettere for borgere at orientere sig i deres egne pensionsforløb. En sådan løsning behøver ikke være teknisk avanceret fra starten; selv en enkel portal kan have stor værdi, fordi den etablerer én koordineret indgang til et ellers fragmenteret system.

Fælles forståelse af dokumentation og datakvalitet

Dokumentation er et af de områder, hvor relativt små forskelle mellem lande og aktører skaber store praktiske problemer. En fælles nordisk vejledning for dokumentation i pensionssager – med eksempler på acceptable dokumenttyper, krav til formater og procedurer for fremskaffelse af ældre oplysninger – vil kunne reducere både antallet af fejl og behovet for ekstra dialog. Over tid kan vejledningen udvikles til egentlige minimumsstandarder, så aktører i alle lande arbejder ud fra samme forventninger. Et særligt fokus bør være på historiske data, hvor mangelfuld registrering kan føre til reel økonomisk risiko.

Som et konkret supplement til fælles dokumentationsstandarder anbefales det, at de myndigheder, der opkræver socialsikringsbidrag, indfører en automatisk mekanisme i sager med et grænseoverskridende element. Mekanismen skal sikre, at der kun opkræves socialsikringsbidrag, hvis arbejdsgiveren forinden har indhentet en A1-attest eller en lovvalgsvurdering fra den kompetente socialsikringsmyndighed.

Ved anvendelse af A1-attester sikres det, at socialsikringsbidrag indbetales i det korrekte land, og at borgeren dermed optjener ret til social pension i den relevante periode. Samtidig får borgeren dokumentation for optjeningen i form af en historisk A1-attest, som kan anvendes senere i pensionsforløbet. Dette bidrager til en hurtigere og mere smidig behandling af ansøgninger om social/offentlig pension, fordi lovvalg og optjeningsland allerede er afklaret og dokumenteret.

En sådan mekanisme vil reducere risikoen for efterfølgende korrektioner, dobbeltindbetalinger eller manglende optjening og samtidig mindske den administrative byrde for både myndigheder, arbejdsgivere og borgere. Den ændrer ikke de gældende regler for social sikring, men styrker anvendelsen af eksisterende værktøjer og bidrager til større forudsigelighed og retssikkerhed i grænseoverskridende pensionsforløb

Bedre koordinering af indberetning og kontroloplysninger på skatteområdet

Skat er fortsat det mest komplekse område for mobile borgere, og en betydelig del af fejlene opstår, fordi oplysninger ikke stemmer mellem pensionsudbyder, skattemyndigheder og lande. En styrket nordisk koordinering af indberetningsprincipper, tidsplaner og datamodeller kan mindske antallet af fejlskattesager og efterreguleringer. Samtidig vil bedre udveksling af kontroloplysninger gøre det lettere for skattemyndighederne i bopælslandet at forhåndsudfylde borgerens oplysninger korrekt, hvilket reducerer risikoen for fejl og mindsker det ansvar, der i dag i høj grad placeres hos borgeren selv.

Mere målrettet borgerinformation og digitale værktøjer

Mange borgere efterspørger en samlet og lettilgængelig introduktion til pensionsområdet ved flytning, grænsependling og udstationering. En digital guide, der forklarer centrale begreber, erstatningsniveauer, skattetekniske opmærksomhedspunkter og praktiske handletrin, kan være et vigtigt redskab. Guiden kan på sigt integreres i en digital beregner, som ikke nødvendigvis skal give præcise tal, men illustrere de vigtigste mekanismer og forløb for borgere med pensionsrettigheder i flere lande.

Yderligere kortlægninger

Der er også behov for et mere detaljeret grundlag for fremtidig udvikling. Især to typer kortlægninger fremstår som oplagte næste skridt:

Et processtudie af grænseoverskridende pensionssager, der følger konkrete forløb fra første henvendelse til endelig afgørelse og identificerer, hvor sagerne typisk går i stå, samt hvilke informationer der mangler på hvilke tidspunkter.
En teknisk og metodisk kortlægning af grundlaget for en nordisk pensionsberegner og digital guide, herunder hvilke data der findes, hvor automatisering er mulig, og hvilke dele der kræver manuel støtte.

Begge kortlægninger vil gøre det muligt at udvikle realistiske, effektive og borgerrettede løsninger, som kan implementeres i etaper.

Det videre arbejde vil derfor ikke nødvendigvis kræve store reformer, men snarere en styrket koordinering mellem eksisterende systemer og aktører. Ved at bygge bro mellem de nationale modeller kan Norden gradvist etablere et pensionsområde, der i højere grad understøtter mobilitet og skaber sammenhæng i borgernes pensionsforløb. Det er dette fokus på overgangene mellem systemerne – snarere end på selve systemerne – der rummer det største potentiale for forbedring.