1. En nordisk udfordring, der vokser

Norden står over for de samme strukturelle udfordringer som resten af Europa, men har samtidig særlige institutionelle og samarbejdsmæssige forudsætninger for at håndtere dem i fællesskab.

I denne rapport analyseres udfordringen med udgangspunkt i pensionssystemets to centrale søjler: Søjle 1 er den offentlige pension og arbejdsmarkedspensionerne. Den offentlige pension er lovbaseret og administreres af nationale myndigheder, mens søjle 2 er arbejdsmarkedspensionerne, som er overenskomstbaserede eller lovpligtige ordninger administreret af pensionsudbydere.

Opdelingen svarer i hovedtræk til OECD’s sondring mellem første og anden pensionssøjle, men anvendes her som en funktionel ramme for analysen af mobilitet på tværs af Norden.

Udfordringen er central i det nordiske samarbejde. I statsministrenes Vision 2030 er ambitionen, at Norden skal være verdens mest integrerede region, hvor borgere i højere grad kan leve, arbejde og bevæge sig på tværs af landegrænser.

Vores befolkninger bliver ældre, og antallet af borgere i pensionsalderen vil stige markant i de kommende årtier. Samtidig har mobiliteten mellem de nordiske lande aldrig været større. Ifølge Nordic Labour Mobility 2023, Eurostat og OECD har omkring 1,1–1,2 millioner nordiske borgere i løbet af deres arbejdsliv haft beskæftigelse eller bopæl i mindst ét andet nordisk land. Det tal vil kun vokse i de kommende år.

Disse to udviklinger, aldring og mobilitet, forstærker hinanden. Flere borgere end nogensinde før vil gå på pension med rettigheder fordelt på tværs af flere lande. For disse borgere er pension ikke kun en national opgave, men en nordisk rejse, der kræver koordinering mellem flere systemer.

Det skaber et grundlæggende problem:

Når et arbejdsliv krydser grænser, gør systemerne det ikke.

Det betyder, at mange borgere har svært ved – og nogle næsten umuligt ved – at få indsigt i noget så fundamentalt som deres egen pension. Ikke fordi myndighederne ikke gør deres bedste, men fordi systemerne, processerne og arkiverne er nationale, mens borgernes liv i stigende grad er nordiske.

Problemet vokser samtidig hurtigere end de nationale systemer udvikler sig. Nye måder at arbejde på, pendling, fjernarbejde, kortvarige ansættelser, brancheskift og mobil karriereudvikling, skaber pensionsforløb, som ikke passer ind i de nationale datastrukturer, registreringssystemer eller administrative processer. Systemerne er skabt til et liv ét sted. Borgerne lever i stigende grad et liv flere steder.

Og det er baggrunden for, hvorfor en fælles nordisk problemidentifikation ikke bare er relevant, men nødvendig for at komme videre og begynde arbejdet med konkrete løsninger.

1.1 Smagsprøver på problemerne i praksis

Udfordringerne kan virke tekniske, men de opstår i helt konkrete situationer: når en borger skal dokumentere gamle ansættelser fra flere lande, når historiske arbejdsmarkedspensioner kan være vanskelige at spore efter fusioner, når eID ikke giver adgang til oplysninger på tværs af lande, eller når skattemyndigheder modtager nødvendige data i forskellige rytmer.

Det er i disse brudflader, mellem nationale processer, datastrukturer og dokumentationskrav, at mobiliteten overstiger systemernes kapacitet. Det nordiske pensionsparadoks består netop i, at pensionssystemerne er stærke hver for sig, men svage sammen. I borgerens perspektiv udgør arbejdslivet én samlet historie, men for systemerne bliver denne historie opdelt i flere nationale systemer, processer og dataspor. Det er i disse brudflader, at udfordringerne opstår.

Rapporten giver derfor ikke kun et overblik, men danner et fælles udgangspunkt for det videre arbejde. Der er stadig områder, hvor viden skal styrkes, og hvor fælles nordisk kortlægning er nødvendig for at skabe løsninger, der kan fungere i praksis.

1.2 En nødvendig kortlægning

Der har længe manglet et samlet nordisk billede af pensionsområdet. Viden har været fragmenteret, placeret i nationale siloer og ofte kun belyst gennem enkelte cases eller tidligere analyser, der ikke dækker den nye virkelighed.

Rapportens hovedtekst sammenfatter og analyserer de centrale mønstre og strukturelle udfordringer, som kendetegner grænseoverskridende pensionsforløb i Norden. Appendiks fungerer som dokumentation og kildegrundlag for analysen og indeholder uddybende materiale, herunder metodiske beskrivelser, interviewuddrag og supplerende analyser. Hovedrapporten kan læses selvstændigt uden forudgående kendskab til appendiks.

Denne rapport er den første samlede nordiske kortlægning i mere end et årti, og kombinerer:

systemisk viden om regler og strukturer
organisationernes praksiserfaringer
borgernes oplevede virkelighed.

Det nordiske pensionsparadoks består i, at pensionssystemerne er stærke hver for sig, men svage sammen. I borgerens perspektiv udgør arbejdslivet én samlet historie, men for systemerne bliver denne historie opdelt i flere nationale systemer, processer og dataspor. Det er i disse brudflader, at udfordringerne opstår.

Denne rapport giver – for første gang – et fælles vidensgrundlag, som gør det muligt at forstå problemstillingen systematisk og begynde udviklingen af løsninger, der kan fungere i praksis.

1.3 Proces og metodisk tilgang

Rapporten er udarbejdet af Resonans Nordic og KPMG Acor Tax (herefter KPMG) på opdrag af Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd. Arbejdet har fulgt en trinvis proces, hvor viden gradvist er blevet opbygget og kvalificeret gennem flere datakilder.

Først er der gennemført en omfattende desk research, som har kortlagt regler, systemer og centrale forskelle i de nordiske pensionssystemer. Denne systemiske viden danner fundamentet for rapportens analyser af både offentlig pension og arbejdsmarkedspensioner.

Dernæst er der indhentet praksisnær viden fra organisationer, der arbejder med pension og mobilitet i hverdagen. Myndigheder, pensionsaktører, skatteaktører, arbejdsmarkedets parter samt nordiske og grænseregionale informationstjenester har bidraget med erfaringer fra konkrete sager, hvor borgere har pensionsrettigheder i flere lande. I alt har over 30 organisationer deltaget gennem interviews, surveys eller skriftlige bidrag.

Som tredje trin er borgerperspektivet inddraget gennem en kvalitativ og eksplorativ survey blandt borgere med erfaringer eller forventninger om pensionsforløb på tværs af Norden. Surveyen omfatter 910 borgere og giver et indblik i de praktiske konsekvenser, som forskelle i regler, dokumentation, koordinering og adgang til information har for den enkelte.

Når de tre datakilder – desk research, organisationsinput og borgererfaringer – peger i samme retning, anvendes triangulering som metodisk greb til at identificere og vurdere tværgående mønstre og strukturelle udfordringer. Trianguleringen gør det muligt både at forstå problemernes karakter og at vurdere deres tyngde og konsekvenser på tværs af aktører og systemer.

Appendiks 1 og 2 dokumenterer henholdsvis organisations- og borgerperspektivet gennem uddybende materiale, herunder metodebeskrivelser, interviewuddrag og surveydata. I hovedrapporten anvendes dette grundlag til at sammenfatte og analysere de centrale mønstre i tværnordiske pensionsforløb.

1.4 Involvering af regeringerne

Som led i arbejdet med rapporten har Nordisk Råd stillet et skriftligt spørgsmål til de nordiske regeringer om eksisterende pensionsstatistik og overblik over borgere med pensionsrettigheder i flere nordiske lande.

Regeringernes samlede svar bekræfter, at der i dag ikke findes fælles nordisk statistik eller et samlet overblik over pensionsrettigheder på tværs af landene, og at oplysninger i praksis først indhentes i forbindelse med konkrete pensionsansøgninger.

Regeringernes svar er gengivet i Appendiks 3 og fungerer som en supplerende bekræftelse af rapportens analyser og konklusioner.

1.5 Høring i øvrige nordiske lande

Som led i arbejdet med rapporten er der gennemført en skriftlig høring via Grænsehindringsrådet. Høringen er formidlet gennem rådets repræsentanter i Færøerne, Island og Åland med henblik på at få vurderet, om de identificerede udfordringer genkendes der, og om der er særlige forhold, som bør indgå i den samlede vurdering.

Der er modtaget skriftlige svar fra alle. Høringssvarene er gengivet i deres fulde ordlyd i Appendiks 4.

Høringssvarene bekræfter overordnet rapportens problemidentifikation. Alle tre områder peger på, at pensionsforløb på tværs af nordiske lande kan skabe administrative og skattemæssige udfordringer, og at mobilitet kan medføre øget kompleksitet for den enkelte borger.

Island fremhæver særligt behovet for bedre digital understøttelse og mere smidig udveksling af oplysninger mellem myndigheder.

Færøerne peger på forskelle i skattesystemer og institutionelle rammer som en central kilde til kompleksitet ved grænseoverskridende pensionsforløb.

Åland understreger mobilitetens store betydning for arbejdsmarkedet og tilslutter sig ambitionen om styrket nordisk samarbejde. Samtidig bemærkes, at skatteområdet i væsentligt omfang reguleres på finsk rigsniveau, og at der allerede findes internationale ordninger for udveksling af skatteoplysninger, som kan danne grundlag for videre udvikling.

Høringen har ikke givet anledning til ændringer i rapportens faktuelle grundlag eller overordnede konklusioner, men har bidraget med yderligere perspektiver på, hvordan anbefalingerne kan realiseres i praksis i de selvstyrende områder.

Grønland har grundet særlige omstændigheder ikke haft mulighed for at svare på spørgsmålene.

1.6 Aktørerne bag viden

Kortlægningen bygger på et bredt vidensgrundlag, som kun har været muligt gennem bidrag fra mange forskellige aktører. Nationale pensions- og skattemyndigheder, pensionsudbydere, arbejdsmarkedets parter, forskningsmiljøer og nordiske rådgivnings- og informations-tjenester har bidraget med erfaringer, der normalt ikke dokumenteres i officielle kilder.

Særligt værdifuldt er indblik fra de nordiske informationstjenester, herunder Øresunddirekt, Grensetjänsten Sverige–Norge og Gränstjänsten Sverige-Finland-Norge og Info Norden som møder borgerne i konkrete sager, hvor overgangene mellem systemer bliver tydelige. Disse perspektiver har givet en praksisnær forståelse af, hvor udfordringerne opstår i hverdagen.

1.7 Rapportens opbygning

Rapporten bevæger sig fra det brede overblik til en præcis problemidentifikation og mulige næste skridt, så læseren kan se, hvordan udfordringerne udvikler sig og hvor løsningerne begynder.

Rapporten består af fem hoveddele:

En rammesætning af udfordringerne samt aldring og mobilitet.
Et demografisk og mobilitetsmæssigt overblik, der viser udviklingens omfang.
En analyse af de offentlige pensioner og arbejdsmarkedspensionerne.
En tværgående analyse, der samler mønstrene på tværs af systemerne.
Mulige næste skridt, som kan styrke overblik, retssikkerhed og effektivitet.

Appendiks 1 og 2 fungerer som centrale vidensbidrag. Appendiks 3 og 4 supplerer med information fra regeringer og høringsparter i Island, Færøerne, Grønland og Åland.

1.8 Et fælles nordisk vidensgrundlag er begyndelsen på løsningen

Denne rapport giver for første gang i mere end et årti et samlet nordisk billede af de udfordringer, der opstår, når pensioner rækker over flere lande. Viden har hidtil været fragmenteret, men med denne problemidentifikation foreligger et fælles udgangspunkt, som gør det muligt at arbejde systematisk med løsninger.

Udfordringerne vil vokse i takt med aldringen og mobiliteten, og ingen nordiske lande kan løse dem alene. De mulige næste skridt, som rapporten peger på, kan styrke borgernes indsigt, reducere myndighedernes tidsforbrug og skabe mere effektive processer på tværs.

Rapporten giver ikke alle svar, men den giver et fælles grundlag for at begynde arbejdet. Og nu kan vi komme videre med problemløsning.