Sammanfattning

Rapporten består av två delar. Del 1 sammanfattar de mest framstående förändringarna av hur ekonomiska styrmedel använts i miljö- och klimatsyfte hos de nordiska länderna mellan 2018 och 2021. Det presenteras en översikt över nya implementeringar och de största förändringarna hos befintliga styrmedlen för samtliga länder, liksom en jämförelse mellan länderna. Därtill redogörs rådata som kan användas av beslutsfattare och andra aktörer vilket inkluderar policyprioriteringar och exempel på goda erfarenheter. Del 2 innehåller slutligen en översikt över styrmedel och ekonomiska instrument som de nordiska länderna använder för att främja utvecklingen av ren teknik.

Resultaten visar att det finns en stor variation på hur de nordiska länderna använder sig av ekonomiska styrmedel i miljö- och klimatsyfte. Skillnaderna kan hänvisas till olika karaktärsdrag hos länder och sektorer, men kan även tänkas bero på nationella preferenser. I samtliga nordiska länder ligger störst fokus på klimatåtgärder och mindre fokus på miljöåtgärder i användningen av ekonomiska styrmedel. Den mest förekommande förändringen mellan 2018 och 2021 är justerad skattesats. Detta har framför allt skett i transportsektorn inom ramen för det politiska arbetet med energi och luftföroreningar. En märkbar förändring är att skattesatser på koldioxidutsläpp har differentierats. Detta kan ses som är ett resultat av implementeringen av Worldwide Harmonized Light Vehicles Test Procedure (WLTP). Därtill tillkommer implementering av nya eller förlängning av befintliga stödprogram och subventioner för klimatvänliga investeringar. 

De nordiska länderna har arbetat fram styrmedel inom klimatpolitiken för att främja utvecklingen av ren teknik. På detta område användas ofta en kombination av skatter och subventioner. Dock har respektive land valt olika vägar för teknisk utveckling beroende på nationella och sektorsspecifika karaktärsdrag liksom nationella preferenser.

Vart fjärde år publicerar Nordiska ministerrådets nordiska arbetsgrupp för miljö och ekonomi (NME) en översikt över användningen av ekonomiska styrmedel i de nordiska ländernas miljöpolitik. Denna rapport är en del av denna publikationsserie.

Rapporten är uppbyggd på samma sätt som tidigare rapporter i serien. Den första delen innehåller därför en bedömning av de förändringar som skett i användningen av ekonomiska styrmedel under perioden 2018 till 2021. Ekonomiska styrmedel är brett definierade och inkluderar skatter, avgifter och subventioner, som syftar till att ge ett ekonomiskt incitament till beteendeförändringar. Sammanställningen i del 1 jämför användningen av ekonomiska instrument mellan sektorer och länder.

Förändringarna i användningen av ekonomiska instrument förklaras utifrån perspektiv som har haft ett internationellt fokus. Efter det internationella översikts kapitlet i del 1 följer en detaljerad sammanställning av varje land fördelat på sektorer. Det är använt detsamma sektorer som tidigare års publikationer dvs. energi, växthusgaser och luftföroreningar, vatten, avfall, transport, lantbruk och naturresurser.

Del 2 av rapporten innehåller en djupgående analys över styrmedel och ekonomiska instrument som de nordiska länderna har använt för att främja ren teknik, samt en djupgående analys relaterad till kostnadseffektivitet, samverkan mellan nationell klimatpolitik och EU:s utsläppshandelssystem, vilka styrmedel som behövs för att genomföra en grön omställning och slutligen en diskussion om hur små länder som de nordiska kan påverka den globala miljön genom att främja ren teknik och omställningen mot en fossilfri produktion. 

Mellan 2018 och 2021 har de nordiska länderna lagt stor vikt vid ekonomiska styrmedel i transportsektorn inom ramen för arbetet med energi, växthusgaser och luftföroreningar.

I transportsektorn har det främsta målet varit att åstadkomma en ökning av utsläppsfria fordon eller fordon med låga utsläpp för att fasa ut användningen av de fossila bränslena.  Även om differentierade skattesatser varit det mest förekommande styrmedlet varierar de mer specifika funktionerna och innehållet. Flera länder har förändrat skattekalkylen för koldioxid genom att implementera Worldwide Harmonized Light Vehicles Test Procedure (WLTP). Danmark, Norge och Sverige har alla kommit fram till nya energiöverenskommelser som ska styra policyförslagen de kommande åren. För Islands del är den största förändringen att koldioxidskatterna ökade för samtliga bränsletyper mellan 2018 och 2021.

Under perioden 2018 till 2021 har det skett en rad förändringar på miljö- och klimatområdet i Danmark. Flera nya politiska överenskommelser har trätt i kraft och gett effekt. 

2018 presenterade regeringen en ny energiöverenskommelse med avseende att sätta prägel på den danska energipolitiken mellan 2020 och 2030. De viktigaste elementen i överenskommelsen är initiativ som att stötta den förnybara energiproduktionen under marknadsprinciper, målinriktade energibesparingar, modernisering av värmesektorn, förstärkning av energi- och klimatforskning liksom fortsatt fokus på havsbaserad vindkraft. I december 2021 nådde regeringen en överenskommelse om en ny klimatlag som inkluderar juridiskt bindande mål med syftet att nå netto noll utsläpp 2050. Ett år senare uppnådde Danmark ytterligare en överenskommelse för energi- och industrisektorn med klimatåtaganden för avfallshantering. Här läggs stor vikt vid att etablera en ”energiö” i Nordsjön, men även forskning om ren teknik, klimatvänlig fjärrvärme och stöd till biogas.

Det danska skattesystemet för fordonsflottan reformerades 2021. I Danmark betalar man skatt för att registrera sitt fordon men även en skattesats baserat på energieffektivitet liksom drivmedelsskatt. I vissa fall betalar danskar även skatt baserat på vikten på fordonet. Med målet att främja klimatvänliga fordon med högre energieffektivitet har skatten för registrering reformerats utifrån tre steg. För de första 8 741 euros av bilens värde är skattesatsen 25 %, mellan 8 741 och 27 190 euros är skattesatsen 85 %, och över dessa nivåer är skattesatsen 150 %. Därtill innebär förändringen att elbilar kommer att betala full registreringsskatt 2035. Före 2021 innebar skattesystemet en sänkning av bränsleeffektiviteten och en höjning av bränsleineffektiviteten, vilket togs bort och ersattes av en beskattning baserat på koldioxidutsläpp. Ett skatteavdrag för säkerhetsklass (Euro NCAP) och andra säkerhetsdetaljer togs även bort.

Andra anmärkningsvärda policyförändringar i Danmark mellan 2018 och 2021 är avskaffandet av nationell skatt på mineralfosfor i djurfoder. Förändringen infördes för att stärka den internationella konkurrenskraften i jordbrukssektorn. Inkomster från energiskatter på fossila bränslen minskade med 12 % från 4.5 miljoner euro till 3,8 miljoner euro och stödet till den förnybara energin minskade med 25 %, främst på grund av det minskade stödet till subventioner riktade till den havsbaserade vindkraften.

Mellan 2018 och 2021 har det inte skett stora förändringar av de ekonomiska styrmedelena på miljö- och klimatområdet i Finland. En del skattestaster har dock justerats. Den största förändringen omfattar hur skatten på lätt och tung förbränningsolja, naturgas och flytande gas samt brun- och stenkol beräknas. Denna förändring trädde i kraft 2019 och innebär att beräkningar på koldioxidutsläpp i större utsträckning tar hänsyn till hela livscykeln. Värdet av ton koldioxid på uppvärmningsbränslen minskar dock samtidigt i beräkningsmodellen. 

Skatten på motorfordon sågs över under perioden 2018 till 2021. Finska motorfordon behöver betala en engångsskatt vid registrering samt en årlig skatteavgift som består av en grundskatt, en körskatt eller en kombination av dessa två. Skattesatsen för registrering baseras på försäljningsvärde och differentieras efter Worldwide Harmonized Light Vehicles Test Procedure (WLTP). Medan den högsta skattesatsen blev oförändrad 2019 minskade den lägsta till 2,7 %. Syftet med förändringen var att skapa incitament för konsumenter att köpa energieffektiva fordon. Den årliga skatteavgiften är därtill oförändrad för de flesta fordon i Finland. Sedan 2020 är grundskatten baserad på koldioxidutsläpp utifrån WLTP, och för fordon med lägre utsläpp har skattesatsen även minskat. Innan dess användes NED test cycle. Körskatten för fordon som drivs med annat bränsle än bensin, sänktes från 4,9 eurocent år 2017 per dag till 1,5 eurocent år 2020.

Under perioden 2018 till 2021 introducerades ett par nya ekonomiska styrmedel på Island. Även om skattesatser på tidigare styrmedel behölls på samma nivåer ökade skatten på koldioxid för alla bränsletyper under samma period. Sammantaget ledde höjningarna till att skatten blev 80 % högre under 2018 till 2021 jämfört med under perioden 2014 till 2017. En nämnvärd förändring är implementeringen av skatt på fluorerade växthusgaser som trädde i kraft 2020 med avseende att skapa incitament för klimatvänliga kylmedel. En annan förändring är införandet av skattesystem för att uppmuntra klimatvänliga investeringar som uppfyller särskilda miljö- och klimatkrav. Utöver detta infördes skattelättnader 2021 för finansiering av miljö- och klimatvänliga aktiviteter. 

För isländska fordon behöver man betala en punktskatt som baseras på koldioxidutsläpp. 2018 justerades koldioxidberäkningarna som en följd av nya standarder från New European Driving Cycle (NEDC) och Worldwide Harmonized Light Vehicles Test Procedure (WLTP). Innan dess låg skattesatsen på 0 % för fordon som släpper ut mindre än 80 gram koldioxid per kilometer till 65 % för fordon som släpper ut 250 gram eller mer per kilometer. Halvårsskatteavgiften ändrades till NEDC och WLTP standarder. För fordon som väger mer än 3 500 kilo baseras avgiften på vikt och från och med 2020 innefattar det även elfordon och vätgasfordon. 2019 introducerades momsrabatter för köp av el- och vätgasmotorcyklar, mopeder, elcyklar och scooters som ett tillägg till bilar. Sedan 2020 har 100 % av momsintäkterna återbetalats till privata laddstationer. Momsintäkterna för arbetskostnaderna relaterade till installationerna har även återbetalats.

2021 blev målet att nå klimatneutralitet år 2040 lag vilket är ett tillägg till klimatlag nummer 70/2012. Samma år tillkännagav den isländska regeringen att de ska vara oberoende av fossila bränslen senast 2040, och därmed bli världens första fossilfria land. 

Under perioden 2018 till 2021 har de ekonomiska styrmedlen relaterade till miljö- och klimatåtgärder förändrats en del i Norge. I de allra senaste implementeringarna har förändringarna dock varit små och exempelvis innefattat mindre justeringar på skattesatser.

Däremot har det skett en del förändringar inom den norska transportsektorn. 2018 ersattes den årliga punktskatten på motorfordon med en trafikförsäkringsskatt och 2021 skrotades skattelättnaden som tidigare fanns för elbilar. Dock är skattesatserna fortfarande lägre för elbilar. År 2020 utvidgades vägskatten – vars syfte är att ta hänsyn till externa kostnader kopplade till exempelvis olyckor, trängsel, vägslitage och lokala utsläpp – till att omfatta naturgas. Det har också skett höjningar av koldioxidkomponenter för beskattningen av motorfordon efter WLTP-standarderna. Vidare tillkännagav den norska regeringen 2021 att den schablonmässiga koldioxidskatten kommer att öka med 5 % varje år fram till 2025 för alla sektorer som inte omfattas av EU:s system för utsläppshandel. Flygskatten som infördes 2016 avslutades tillfälligt 2019, men infördes dock igen 2022.

2021 implementerades en ny klimatstrategi för perioden 2021 till 2030 med målet är att minska de kvotfria utsläppen med 45 % före 2030 inom transport- och jordbrukssektorn.

Andra anmärkningsvärda förändringar som skett mellan 2018 och 2021 är införandet av subventioner till ett Carbon Capture Storage-projekt vars syfte är att hitta lämpliga platser i Nordsjön för att lagra koldioxid, samt införandet av en skatt på fiskeflottan i syfte att finansiera kontroll och tillsyn inom fiskerinäringen.

Mellan 2018 och 2021 har Sverige gjort ett par förändringar av existerande ekonomiska styrmedel, men även implementerat nya styrmedel inom miljö- och klimatområdet. Skattesatser som exempelvis punktskatten på elförbrukning har höjts varje år. De flesta skatteförändringarna är dock procentuellt små. 

I januari 2018 trädde ett nytt klimatpolitiskt ramverk i kraft. Ramverket slår fast att den svenska klimatpolitiken ska utgå från mål men anger även hur genomförandet ska gå till i praktiken. Det långsiktiga målet är att Sverige ska nå netto noll utsläpp av växthusgaser senast 2045.

Den svenska regeringen genomförde två andra anmärkningsvärda förändringar under 2018. Det implementerades både ett system med utsläppsminskningsskyldighet och ett bonus-malus-system riktat mot nya bilar. Utsläppsminskningsskyldigheten innebär att biobränslen blandas in i drivmedel för att fasa ut de fossila bränslena genom en koldioxid- och energiskatt. Koldioxidskattesatserna justerades ned för att ta hänsyn till andelen inblandade biobränsle per liter full blandning och energiskatten sänks. Höginblandade och rena biobränslen omfattas inte av systemet och är fortfarande befriade från både koldioxid- och energiskatten. Införandet av ett bonus-malus-system innebär att fordon som drivs med diesel eller bensin är föremål för en högre årlig skatt under de första tre åren där en bonus ges till fordon med noll eller låga utsläpp. Då den maximala bonusen ligger på 6 803 euros eller 25 % av försäljningsvärdet ges bonusen i praktiken endast till fordon utan utsläpp. För andra fordon, såsom laddhybrider, minskar bonusen för varje gram koldioxid per kilometer bilen släpper ut.

En annan anmärkningsvärd förändring under perioden 2018 till 2021 är en minskning av skattesänkningarna för bränslen som används för värmeproduktion i kraftvärmeverk och i andra värmeverk (CHP). Sedan 2019 omfattas kraftvärmeverk inom EU ETS av 91 % av koldioxidskatten och 100 % av energiskatten, vilket är en höjning med 80 respektive 70 procentenheter. Slutligen är det beslutat att elcertifikatsystemet och subventioner till förnybar energi ska tas bort 2035. Därtill är inga nya elproduktionsanläggningar berättigade vid slutet av 2021. Dock förlängs subventionssystemet för klimatinvesteringar i industrisektorn som nu ska omfatta finansiering av forskning. 

I den andra delen av rapporten presenteras en djupgående analys av ekonomiska styrmedel som de nordiska länderna har implementerat för att främja ren teknologi. Analysen visar att nästan alla nordiska länder använder en blandning av miljöskatter och subventioner för att främja ren teknik. Varje land har dock valt olika tekniska vägar beroende på nationella intressen och andra omständigheter.

Utvärderingen visar att det finns många likheter mellan teori och praktik. Marknadsbaserade strategier, som miljöskatter, verkar vara vanligast förekommande i de nordiska länderna. Direkta subventioner och andra former av stöd såsom forskningsprogram är även vanliga. Under intervjuerna lyftes det fram att det finns utmaningar såsom exempelvis lobbyorganisationer som arbetar mot införandet av nya miljöskatter. Hos de nordiska länderna finns det många likheter mellan vad policyteorier föreslår, och vilka instrument man använder i praktiken. Dock finns det också risker förknippade med de valda styrmedlen.

Analysen visar att prissättning som styrmedel ofta inte räcker till för att driva på den gröna omställningen och en avkarbonarisering av industrin. Det behövs därför andra typer av styrmedel som exempelvis tar hänsyn till beteendeaspekter.

Därtill visar analysen det finns potential att öka kostnadseffektiviteten i ländernas skattesystem för ren teknik. I kapitlet diskuteras förslag om att öka antalet och nivån på skatter för att bättre följa marginalkostnaden för utsläppen. Förslag på vad de nordiska länderna kan göra på nationell nivå diskuteras därefter.

Samspelet mellan nationell klimatpolitik och EU:s system för handel med utsläppsrätter undersöks i den fördjupade analysen. Analysen visar att överlappande politik är vanligt förekommande både på EU-nivå och medlemsstatsnivå. Det framhålls att det är viktigt att hantera obalanser i utbud och efterfrågan som kan uppstå på grund av överlappande politik i EU:s utsläppshandelssystem. Slutligen diskuteras förlag om att införa prisgolv i EU:s handel med utsläppsrätter.

Sett ur ett globalt sammanhang är de nordiska länderna relativt små, deras förmåga att påverka den global miljön är till stor del relaterad till möjligheten att föregå med ett gott exempel. Värdet av ledarskap, vad som kan motivera länder att vara föregångare när det gäller att påverka den globala miljön genom att främja ren teknik och övergå till en fossilfri produktion diskuteras. Vikten av att etablera gemensamma krafter för att utveckla och förbättra försörjningskedjor för ren teknik över hela Norden framhävs.