Den regulatoriska miljön för CCS i de nordiska länderna har utvecklats avsevärt under det senaste dryga decenniet. Även på det internationella planet har en betydande utveckling skett. Till exempel har EU antagit CCS-direktivet som reglerar ansvaret för miljösäker lagring av koldioxid och innehåller bestämmelser för koldioxidavskiljning och transport. Bestämmelser gällande CCS har även inkluderats i direktivet för EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS). Bestämmelser ur dessa direktiv har därefter införlivats i nationell lagstiftning i samtliga nordiska länder. Internationella sjöfartsorganisationen IMO har antagit ett tillägg som medger geologisk koldioxidlagring under havsbotten och ytterligare ett tillägg och en resolution som gör att export/import av koldioxid i syfte att lagra under havsbotten kan tillåtas. EU-kommissionen har klargjort att EU:s regelverk kan tolkas som att koldioxidtransport med fartyg respektive lastbil är att betrakta som likvärdig med rörledningstransport och därmed förenlig med existerande regelverk. EU-kommissionen har vidare föreslagit att regleringen av koldioxidtransport ska vidgas till att omfatta andra transportmedel än rörledningar som en del i den förestående översynen av ETS-direktivet. När det gäller ansvar för utsläpp som orsakas av driften av koldioxidavskiljning, -transport eller -lagring i CCS-värdekedjan har kommissionen klarlagt att ansvaret överförs från en ETS-anläggning till en annan, utan hänsyn till vilket EES-land de är belägna i. Eventuellt läckage från lagring redovisas således som ett utsläpp av lageroperatören och rapporteras av landet där lagringsplatsen är belägen i dess nationella växthusgasinventering. Trenden inom EU-politiken är att utveckla regelsystemet i en mer tillåtande riktning, till stöd för CCS. Nationella tillsynsmyndigheter i de nordiska länderna arbetar också för att ta bort luckor i lagstiftningen och avlägsna hinder.
Regulatoriska hinder finns dock kvar och de viktigaste som har identifierats i denna studie sammanfattas nedan. Det bör dock först noteras att, utöver möjliggörande regelverk, är det nödvändigt med tillräckliga ekonomiska incitament för att investeringar i CCS ska kunna bli lönsamma och kunna ske.
Regleringar på internationell och EU-nivå:
Genom en ändring av Londonprotokollet tillåts export av koldioxid för lagring under havsbotten i en annan stat, men ändringen har ännu inte trätt i kraft. Export av koldioxid från en stat för lagring i en annan stat kräver därför en provisorisk tillämpning av ändringen, vilket i sin tur förutsätter bilaterala avtal mellan de berörda staterna. Enligt kommissionens tolkning kan CCS- och ETS-direktiven ta den funktion som sådana bilaterala avtal mellan EU-medlemsstater skulle fylla. EES-fördraget tillsammans med införlivandet av de två berörda direktiven i EES-rättssystemet gör att detsamma gäller i relation till EES-partners. Detta betyder att bilaterala överenskommelser bör vara strikt begränsade till de återstående frågor som inte omfattas av EU-lagstiftningen och de bör inte avse frågor som omfattas av EU:s regler. Det är viktigt med kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsutbyte på nordisk nivå kring praktiska tillämpningar inom detta område.
Helsingforskonventionen tillåter inte lagring av koldioxid under Östersjön och ett möjliggörande av koldioxidlagring i Östersjön skulle bidra till en ökad lagringspotential. Det skulle kräva att Helsingforskonventionen ändras eller att en resolution som tillåter en tolkning som tillåter lagring av koldioxid under havsbotten antas. Några av de möjliga lagringsplatserna i Östersjön sträcker sig dessutom över territorier eller ekonomiska zoner utanför de skandinaviska länderna, och potentiellt även utanför EU:s territorium, vilket tillför komplexitet eftersom geologisk lagring utanför EES-ländernas territorium inte omfattas av EU:s CCS-direktiv.
Ett moratorium i konventionen om biologisk mångfald (CBD) gör att klimatrelaterad så kallad ”geoengineering” som kan påverka den biologiska mångfalden inte är tillåtet så länge det inte finns en adekvat vetenskaplig grund för att motivera sådan verksamhet. Avskiljning och lagring av koldioxid från fossila bränslen är uttryckligen undantagen från moratoriet. Detta är dock inte fallet för CCS som tillämpas på biogen koldioxid, vilket därför kan utgöra ett hinder för BECCS. Om och hur BECCS är förenligt med moratoriet är i slutändan föremål för tolkning av de enskilda parterna i CBD. Tolkningsprocesser pågår i Danmark och Sverige för att minska osäkerheterna. En delvis relaterad fråga är att skärpta hållbarhetskrav för biomassa inom EU potentiellt kan komma att påverka bioenergins konkurrenskraft och därmed förutsättningarna för BECCS.
Nationell lagstiftning:
Alla de nordiska länderna har implementerat CCS-direktivet och implementeringarna har godkänts av EU. Den mest tydliga skillnaden mellan ländernas implementering som har identifierats är att Finland, som inte har några kända geologiska formationer som är lämpliga för geologisk koldioxidlagring, till skillnad från övriga nordiska länder utnyttjar möjligheten (i CCS-direktivet) att inte tillåta koldioxidlagring. Danmark och Island har nyligen gjort ändringar i nationella regleringar/lagstiftning för att möjliggöra tillstånd för lagring av koldioxid i industriell skala. Generellt tycks skillnader med avseende på nationell lagstiftning inom området delvis bero på hur långt respektive land har kommit i planering och uppbyggnad av infrastruktur för CCS-verksamhet och på specifika nationella förhållanden. Ett exempel på hur lagstiftningen successivt anpassas till nationella sammanhang när CCS närmar sig genomförande är danska lagändringar som nyligen gjorts för att kunna tillåta företag som regleras inom el- och värmelagstiftningen att förbinda sig ekonomiskt till verksamheter inom koldioxidavskiljning, -lagring och -användning. Den isländska implementeringen av CCS-direktivet har varit innovativ i den meningen att den är anpassad till Islands unika geologi och tillåter "minerallagring" av koldioxid, medan CCS-direktivet har utvecklats med avsikten att lagra koldioxid i superkritiskt tillstånd i geologiska formationer.
Möjligheterna att identifiera hinder i den CCS-relevanta nationella lagstiftningen i de nordiska länderna begränsas av att CCS-verksamheten är i sin linda och det finns relativt få erfarenheter av praktisk testning av lagstiftningen. CCS är ny teknik (för aktörer i värdekedjan och för tillsynsmyndigheter) och fler barriärer kommer sannolikt att blottläggas när antalet tillståndsprocesser som initieras i ett specifikt nationellt sammanhang ökar.
Övervakning, rapportering och verifiering och bokföring av CCS:
Övervakning, rapportering och verifiering (MRV) och bokföring av CCS inkluderar överväganden på aktivitetsnivå, nationell nivå och i vissa fall även EU-nivå samt särskilda hänsyn för värdekedjor som sträcker sig över nationsgränser. Robusta och anpassade MRV-metoder på aktivitetsnivå och nationella inventeringsmetoder för CCS är av central betydelse för utformning av policyer och incitament för CCS, eftersom stater har ett intresse av att stimulera aktiviteter som bevisligen hjälper dem att nå nationella mål. Robust och anpassad MRV och bokföring har en särskilt viktig roll för att säkerställa resultatbaserade incitaments effektivitet och integritet. En nyckelaspekt när det gäller MRV och bokföring i samband med CCS är att säkerställa lagringen beständighet. Detta är dels en metodologisk, dels en juridisk utmaning eftersom de flesta aktörer och institutioner inte kan garantera övervakning i hundratals år.
På aktivitetsnivå omfattar MRV övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp och upptag i sänkor i samband med specifika aktiviteter. Om en aktivitet ska kunna generera växthusgaskrediter enligt god praxis så måste den tillämpa metoder och förfaranden som utvecklats specifikt för växthusgaskreditering, inklusive beräkning av en konservativ referensbana, demonstration av så kallad additionalitet och säkerställande av permanens. Metodiker som föreskriver hur sådana bedömningar ska göras har utvecklats för ett flertal CCS-aktivitetstyper, inklusive BECCS och DACCS (Direkt Air CCS) och ytterligare metodiker är under utveckling. Det föreslagna EU-ramverket ”carbon removal certification framework” förväntas komma att utveckla EU-omfattande tillvägagångssätt för att säkerställa integriteten hos certifierade växthusgaskrediter som är baserade på negativa utsläpp.
På nationell nivå övervakas och rapporteras utsläpp och upptag genom nationella växthusgasinventeringar. IPCC:s nuvarande inventeringsriktlinjer gör det möjligt att inkludera CCS, inklusive BECCS, i nationella växthusgasinventeringar. Det är oklart om och hur DACCS skulle kunna inkluderas i nationella växthusgasinventeringar. Nuvarande EU-regelverk, inklusive de nyligen antagna förordningarna och besluten om ESR, LULUCF och EU ETS, ger ingen vägledning om var negativa utsläpp från BECCS och DACCS ska redovisas. Det är troligt att rollen för BECCS och DACCS kommer att få en mer framträdande position i kommande förhandlingar om mål och arkitektur för EU:s klimatpolitik efter 2030, varför det är betydelsefullt att få klarhet i frågan.
CCS kan innefatta koldioxidtransport över nationsgränser och vissa länder (inklusive nordiska) utforskar redan mellanstatliga avtal om gränsöverskridande samarbete om CCS-aktiviteter. Sådan pilotverksamhet är välbehövlig och kan bidra till att utveckla universell vägledning om hur växthusgasminskningar, som gränsöverskridande samarbeten resulterar i, bör bokföras på nationell nivå.
Den nationella växthusgasinventeringen ligger till grund för länders ”utsläppsbalans”, som används för att följa upp framsteg mot och uppnående av nationella växthusgasminskningsmål. För alla överföringar eller förvärv av auktoriserade växthusgasminskningar som hänför sig till marknadsbaserat samarbete inom ramen för Parisavtalets artikel 6.2 måste länder göra justeringar av sina utsläppsbalanser. Detta innebär då bland annat att aktuella ”ursprungsländer” för minskningarna åtar sig att inte räkna med de aktuella minskningarna när de rapporterar sina nationella utsläpp, så att de inte dubbelräknas. I samband med frivillig klimatkompensation är sådana justeringar av nationella utsläppsbalanser ett sätt att förebygga dubbelräkning av växthusgasminskningar mot klimatmål satta på nationell respektive företagsnivå.
Nuvarande relevanta EU-regelverk är inte är inte helt anpassade till Parisavtalet, till exempel vad gäller justeringar av utsläppsbalanser i linje med artikel 6.2 i Parisavtalet. I detta sammanhang skulle det vara värdefullt att identifiera förändringar och uppdateringar av lagstiftning och andra politiska åtaganden som behövs på nationell nivå och mer generellt på EU-nivå, på kort och lång sikt.
Nordisk samordning av infrastrukturinvesteringar:
Den infrastruktur som krävs för den integrerade CCS-värdekedjan inkluderar ett flertal aktörer vars prioriteringar och incitament inte alltid är samordnade. För att klara ambitiösa klimatmål i Norden är det rimligt att anta att en komplex CCS-infrastruktur kommer att behöva byggas ut i snabb takt, som ansluter ett stort antal avskiljningsprojekt till flera lagringsplatser. Installationer som ingår i infrastrukturen kommer att ägas av olika operatörer vars mål och skyldigheter ofta skiljer sig åt. Denna mångfald av incitament, mål och prioriteringar skapar risker tvärs över värdekedjan, som riskerar att påverka investeringsbeslut negativt eftersom investerare påverkas av risken för brist på framsteg i andra delar av värdekedjan. Det har föreslagits av olika intressenter i debatten om CCS-utveckling i Norden att potentiella koordineringsmisslyckanden behöver uppmärksammas och hanteras för att investeringar inte ska bromsas upp och suboptimeringar undvikas.
Rekommendationer:
Slutligen identifieras i rapporten ett antal frågor där det kan vara lämpligt för de nordiska länderna att söka samordning av ställningstaganden för att få ett mer kraftfullt genomslag i policyutvecklingen, inte minst inom EU. Dessa inkluderar
CCS-direktivet och ytterligare åtgärder för att minska osäkerheter kring behandlingen av andra koldioxidtransportsätt än rörledning.
var och hur medlemsstaterna på EU-nivå ska rapportera och redovisa negativa utsläpp från BECCS och DACCS.
policy i relation till användning av biomassarester och rester från hållbart skogsbruk för energiändamål och dess konsekvenser för BECCS-potentialen.
den fortsatta utvecklingen av det framväxande EU-ramverket för certifiering av negativa utsläpp.
tolkningar av moratoriet om klimatrelaterad geoengineering i konventionen om biologisk mångfald och dess implikationer för genomförande av BECCS i nordiska sammanhang och
initiativ för att utveckla strategier för hantering av Helsingforskonventionens förbud mot lagring av koldioxid under Östersjön.
De nordiska länderna rekommenderas att intensifiera samarbetet och ytterligare förstärka koordineringen av kunskapsuppbyggnad genom utbyte av erfarenheter och lärdomar på nordisk nivå. Etablering av en arbetsgrupp med uppdrag att öka det nordiska samarbetet kring CCS kan övervägas, som lämpligen kan bygga vidare på erfarenheter från befintliga nätverk. Teman som initialt kan övervägas för prioritering inom kunskapsuppbyggnad inkluderar:
CCS-relevant tekniskt arbete på nordisk nivå för att samordna (a) övervakning, rapportering och verifiering på aktivitetsnivå och (b) nationella växthusgasinventeringar och bokföring.
utforska möjligheter till marknadsbaserade lösningar som kan stimulera en snabbare utbyggnad av CCS-lösningar som ger negativa utsläpp och därmed kan möjliggöra en högre ambitionsnivå.
frågor om trovärdig och transparent frivillig klimatkompensation, baserat på aktiviteter som genomförs i de nordiska länderna, till exempel hur dubbelräkning kan förebyggas.
stärkt kapacitet för långsiktig strategisk planering/optimering av CCS-infrastruktur mot bakgrund av nordisk de nettonollmålen 2035–2050.